La guerra económica y los derechos de propiedad privada

La Guerra Económica—prohibiciones a las transacciones internacionales impuestas selectivamente para alterar el comportamiento de otros gobiernos—es una práctica establecida desde hace mucho tiempo en la conducta de la política exterior de los Estados Unidos. Temprano en la historia americana ,el gobierno utilizó la Ley de Embargo (1807) y la Ley de No intercambio (1809) como instrumentos de política exterior. El fracaso de estas medidas no disminuyó el entusiasmo de los gobiernos por otras similares en épocas más recientes. La frecuencia de su imposición se ha incrementado notoriamente en el siglo XX. Durante ambas guerras mundiales, la guerra económica fue emprendida junto con el peso de la fuerza despiadada. Desde la Segunda Guerra Mundial ningún país ha empleado a las sanciones económicas con más frecuencia que los Estados Unidos.¹

A través de historia americana, las sanciones económicas han generalmente fracasado en lograr sus ostensibles objetivos de alterar la conducta de otros gobiernos, pero han tenido significativas consecuencias domésticas. Los ciudadanos de Estados Unidos han sufrido pérdidas económicas, tanto en el corto como en el largo plazo. En efecto, las sanciones contra el comercio, acuerdos financieros, y los viajes han depositado los costos de la política exterior de Estados Unidos selectivamente sobre los estadounidenses, de acuerdo con su interés en ciertos acuerdos comerciales y financieros internacionales o con su deseo de viajar a ciertos países.

Fundamentalmente, todos los estadounidenses han sufrido una disminución de sus derechos debido a las sanciones. Cuando los ciudadanos han desafiado las acciones del gobierno, la Suprema Corte ha apoyado a este último y ha otorgado amplio basamento a la discrecionalidad presidencial en el uso del “arma económica.” El empleo de esta arma, lastima no solamente a los ciudadanos estadounidenses, sino que también perjudica a gente inocente en los países que constituyen el blanco. La guerra económica, es mejor entendida como una forma costosa de teatro político. Solamente los funcionarios gubernamentales, especialmente el Presidente, se benefician normalmente de ella; e incluso ese beneficio es efímero.

Actos Recientes de Guerra Económica

En los albores de la Revolución Iraní y de la toma de rehenes estadounidenses en la embajada en Teherán, el gobierno de los Estados Unidos impuso sanciones económicas que restringían las transacciones relacionadas con Irán. El 14 de noviembre de 1979, el Presidente Carter emitió una orden ejecutiva (12170) que declaraba una emergencia nacional y bloqueaba todos los intereses de propiedad del gobierno de Irán en los Estados Unidos. En subsecuentes reglamentos, la Oficina del Control de Activos Extranjeros del Departamento del Tesoro (OFAC su sigla en inglés) anunció que todas las transacciones que implicaban un interés de propiedad iraní serian prohibidas “en ausencia de una licencia.” Tal propiedad no podía ser “transferida, pagada, exportada, retirada o negociada de otro modo a excepción del que fue autorizado” (44 Reg. Fed.65956). Por lo tanto, los reglamentos no impusieron una prohibición general; ellas permitieron excepciones.

Para efectuar excepciones, el gobierno gozó de una total discrecionalidad. La OFAC anunció que después del 18 de diciembre de 1979, consideraría autorizar el pago de ciertos cheques y giros bancarios “en base a caso-por-caso” (44. Reg. Fed. 75352). El carácter arbitrario fue subrayado por una cláusula estándar que indicaba que, debido a que las reglas involucraban cuestiones extranjeras, la OFAC no estaba limitada por la Ley de Procedimientos Administrativos con respecto a notificar acerca de la norma propuesta, la oportunidad para la participación pública, o el retraso en la fecha de su entrada en vigencia. Sin embargo, la OFAC “puede consultar con los grupos o las personas interesadas en conexión con la sanción de reglas o el establecimiento de políticas licenciatarias.” Las licencias específicas podrían concederse, por ejemplo, para permitir pagos desde cuentas bloqueadas en “casos urgentes” (44 Reg. Fed. 75353).

El 7 de abril de 1980, el Presidente Carter emitió una orden ejecutiva (12205) imponiendo controles extensos sobre las transacciones con Irán. “[N]o oponiéndose a cualquier contrato ya iniciado o a las licencias concedidas” previamente, la orden prohibió la mayoría de las exportaciones a Irán, los servicios de transporte, los nuevos contratos de servicios, los préstamos, o los créditos. Nuevamente el gobierno conservó una absoluta discrecionalidad para administrar las sanciones: las señaladas transacciones fueron prohibidas “excepto las autorizadas mediante reglamentos, disposiciones, instrucciones, licencias o por otro medio” Las licencias específicas para los contratos de servicio, por ejemplo, serían consideradas en base a caso-por-caso (45 Reg. Fed. 24433-24434). El 17 de abril, el Presidente emitió otra orden ejecutiva (12211) que ampliaba los controles. En esta oportunidad, fueron prohibidas las importaciones desde Irán, las transferencias de fondos a cualquier persona en Irán, y los pagos o las transacciones para ayudar a ciudadanos de Estados Unidos o a los extranjeros residentes permanentes que viajaban hacia o dentro de Irán (45 Reg. Fed. 26940). En ese punto, los ciudadanos de Estados Unidos tenían vedado hacer casi cualquier cosa que involucrara a Irán o a intereses de propiedad iraní.

En enero de 1981, sin embargo, el gobierno abruptamente cambió las reglas con respecto a Irán. Como parte de su acuerdo con los iraníes para asegurar la liberación de los rehenes estadounidenses, el gobierno ordenó que la propiedad iraní en los Estadios Unidos fuese liberalizada y regresada a Irán, no impidiendo las mandas legales sobre la propiedad de los ciudadanos estadounidenses. La Orden Ejecutiva 12277 (19 de enero de 1981) señalaba, “Todos los derechos, poderes, y privilegios relacionados a las propiedades. . . y que deriven de cualquier embargo, mandato, que no sean procedimientos o procesos, o de otra acción en cualquier pleito después del 14 de noviembre de 1979. . . ya sea que fueran adquiridos por orden judicial o de otra manera, son nulos, y todas las personas que reclamen tales derechos, poderes, o privilegios de aquí en adelante, se encuentran impedidos de ejercitar los mismos.” Además, “[T] odas las personas sujetas a la jurisdicción de los Estados Unidos se encuentran prohibidas de adquirir o de ejercer cualquier derecho, poder, o privilegio, ya sea por orden judicial o de otra manera, con respecto a las propiedades. . . .”2 En la Orden Ejecutiva 12282 el Presidente hizo a un lado las prohibiciones previamente establecidas de las transacciones económicas que involucraban a Irán.

Finalmente, en una orden ejecutiva (12283) que, en su fachada, parecía rasgar la doctrina de la separación-de los- poderes en fragmentos, el Presidente Carter ordenó a la Secretaria del Tesoro promulgar los siguientes reglamentos extraordinarios: “(a) prohibir a cualquier persona sujeta a la jurisdicción de los Estados Unidos la interposición ante cualquier corte dentro de los Estados Unidos o en cualquier otra parte de cualquier tipo de demanda contra el gobierno de Irán relacionada con los acontecimientos ocurridos antes de la fecha de esta Orden, en lo que concierne a [la toma y mantenimiento de rehenes estadounidenses en Teherán u otras lesiones y pérdidas americanas asociadas con la Revolución Iraní ]. . .; (b) prohibir a cualquier persona que no fuese un nacional de los Estados Unidos de interponer cualquier demanda de ese tenor en cualquier corte dentro de los Estados Unidos; (c) Ordenar la terminación de aquellos procedimientos judiciales previamente instituidos sobre la base de tales reclamos; y (d) prohibir la aplicación de cualquier orden judicial emitida en el curso de tales procedimientos.”

Para implementar su acuerdo con los iraníes, el gobierno estableció el Tribunal de Demandas Iraní-Estadounidense y proveyó (Orden Ejecutiva 12294, del 24 de febrero de 1981) que “todas las demandas por una ayuda equitativa o judicial en conexión con tales demandas, quedan suspendidas por este medio, a excepción de aquellas que puedan ser presentadas al Tribunal.” Mientras tanto, las demandas “no tendrían ningún efecto legal en cualquier acción pendiente en cualquier corte de los Estados Unidos. . . o en cualquier acción iniciada en dicha corte” después del 24 de febrero de 1981. La decisión del Tribunal sería definitiva. Así, le fue negada a los ciudadanos de Estados Unidos mediante una orden presidencial, las protecciones del sistema judicial estadounidense en lo atinente a las demandas contra Irán.

Mientras que el episodio iraní fue extraordinario, especialmente por la forma en que dislocó al sistema legal de los Estados Unidos, no fue de ninguna manera el único episodio reciente de amplias restricciones de los derechos de los ciudadanos estadounidenses. El 7 de enero de 1986, ostensiblemente y en respuesta a la amenaza de terrorismo patrocinada por el gobierno libio, el Presidente Reagan emitió una orden ejecutiva (12543) para declarar una emergencia nacional y prohibir a los ciudadanos de Estados Unidos exportar, prestar, o proporcionar servicios a Libia, importar desde Libia, o participar en transacciones relacionadas con viajar a Libia. También, los intereses de propiedad libia en los Estados Unidos fueron bloqueados (Orden Ejecutiva 12544, 8 de enero de 1986).

Como de costumbre, se crearon excepciones: específicamente, las prohibiciones no se aplicaron a “la importación en localidades fuera de los Estados Unidos de bienes y servicios de origen libio”; ni se aplicaron a “la exportación de bienes hacia, o destinados para, Libia desde localidades fuera de los Estados Unidos” (51. Reg. Fed 1356). Estas excepciones permitieron que las subsidiarias de corporaciones americanas continuaran negociando como de costumbre con Libia. Evidentemente, así han continuado, 3 pese a un cierto ajuste algo más tarde de las restricciones (51 Reg. Fed. 22802).

El 1º de mayo de 1985, el Presidente declaró una emergencia nacional con respecto a Nicaragua y prohibió todas las importaciones desde, o las exportaciones hacia, ese país de ciudadanos de Estados Unidos, así como el ingreso en aguas o territorio de Estados Unidos en embarcaciones o aeronaves nicaragüenses (Orden Ejecutiva 12513). Las regulaciones colocaron la usualmente arbitraria discrecionalidad administrativa en la Secretaria del Tesoro, la cual, por ejemplo, “se reserva el derecho de excluir a cualquier persona de la operación de cualquier licencia o de los privilegios en ellas conferidos o de restringir su aplicabilidad con respecto a personas particulares, a las transacciones o a esas clases de propiedad” (50 Reg. Fed. 19892).

El 9 de septiembre de 1985, el Presidente declaró una emergencia nacional con respecto a África del Sur—una acción que parece desafiar la razón a menos que uno recuerde que tal declaración es requerida antes de que el Presidente pueda ejercitar legalmente los poderes proporcionados en la Ley de Poderes Económicos de la Emergencia Internacional. Su orden ejecutiva (12532) prohibió varios tipos de transacciones por parte de ciudadanos de Estados Unidos: préstamos al gobierno surafricano o a sus entidades; exportación de computadoras y de bienes relacionados para ser usados por parte de especificas agencias estatales surafricanas; la exportación de bienes o de tecnología vinculada con la producción de energía atómica; la importación de bienes militares surafricanos. El 1 octubre de 1985, la Orden Ejecutiva 12535 prohibió la importación de Krugerrands. Aparecieron excepciones, por supuesto (50 Reg. Fed. 46727), esta vez para las instituciones financieras, para reorganizar los caledandarios de pago de los préstamos o para negociar en cartas de crédito o aceptaciones comerciales relacionadas con las exportaciones surafricanas.

No conforme con las acciones del Presidente, el Congreso sancionó la Ley Comprensiva Contra el Apartheid de 1986—un estatuto que debe ser leído para creerlo. La ley efectúa numerosas declaraciones políticas (muchas de ellas con respecto a cuestiones fuera de la jurisdicción de los Estados Unidos), expresa en varias ocasiones “el sentir del Congreso,” declara que la situación surafricana constituye “una emergencia en las relaciones internacionales” que hace peligrar a los Estados Unidos, y pone en la impresión oficial varios pensamientos de un optimismo a ultranza. La ley otorga fuerza estatutaria a las sanciones previamente ordenadas por el Presidente y proporciona controles adicionales. Ahora prohibió: las importaciones de productos de ciertas “organizaciones paraestatales” así como de uranio surafricano, de carbón, de productos agrícolas, de hierro y acero, de petróleo y sus derivados, y del azúcar; el transporte aéreo con África del Sur; el mantenimiento de cuentas bancarias del gobierno de África del Sur; y nuevas inversiones en ese país (100. Stat. 1099-1106).

En noviembre de 1986 el gobierno impuso sanciones contra Siria..4 Principalmente, cambios en las prácticas gubernamentales, las sanciones incluyen también una prohibición de todas las ventas de aeronaves y de repuestos de Siria. Previamente, las ventas de computadoras, de helicópteros, de cierto equipo de comunicaciones, y de ciertos productos químicos habían sido prohibidas (51. Reg. Fed 20467-20468).

La Cuestión de la Constitucionalidad

Con respecto a la constitucionalidad de suprimir los derechos de los ciudadanos de Estados Unidos a fin de promover la política exterior del gobierno, el caso que sienta un reciente precedente es Dames y Moore c. Regan, 453 EE.UU. 654 (1981). El caso fue promovido a raíz de que el gobierno dejó de lado los embargos judiciales sobre la propiedad iraní y suspendió las demandas contra Irán en las cortes de Estados Unidos como parte del acuerdo para obtener la liberación de los rehenes estadounidenses en Teherán. Dames y Moore, una compañía americana que había afianzado el embargo de una propiedad iraní para asegurarse el pago de su demanda contra una agencia gubernamental iraní, alegó que las acciones fueron inconstitucionales porque, entre otras cosas, quitaron propiedad privada para el uso público sin una justa compensación e inadecuadamente circunscribieron la jurisdicción de las cortes. La Suprema Corte estuvo de acuerdo.

Mientras que reconoce que el caso planteó cuestiones que “tocan fundamentalmente el modo en el cual nuestra República debe ser gobernada” (659), el Juez Rehnquist, hablando para la Corte, declaró que la decisión descansó sobre “el argumento lo más estrecho posible capaz de decidir el caso” (660) y no sentó ninguna norma—una exhortación vacía, en la medida que todas las decisiones de la Suprema Corte tienen peso como precedentes. La Corte basó su decisión en gran medida en una aparente tecnicidad, a saber, la fecha en la cual el solicitante había presentado su demanda: “al momento en que el solicitante instituyó esta acción, el Presidente ya había ordenado el congelamiento. El peticionante procedió contra los activos bloqueados solamente después que el Departamento del Tesoro había emitido licencias revocables que autorizaban tales procedimientos y embargos.” Por lo tanto ”los embargos. . . estaban específicamente subordinados a otras acciones que el Presidente podía tomar bajo la IEEPA [Ley de Poderes Económicos de la Emergencia Internacional]. El peticionante se encontraba anoticiado de la naturaleza contingente de su interés en los activos congelados” (673, énfasis agregado). Pero la cuestión fundamental era: ¿Qué autorizó a la rama ejecutiva para tornar circunstanciales a las demandas de los peticionantes en primer término? En una nota al pie de página (6), la Corte sugirió que la completa discrecionalidad administrativa de licenciar o revocar los embargos de los intereses de propiedad iraní deviene del lenguaje amplio de la IEEPA.

En cuanto al poder constitucional del Presidente de suspender las demandas de los peticionarios en las cortes de Estados Unidos, dejando solamente el delgado recurso al Tribunal de Demandas Iraní-Estadounidense, la decisión encontró autorización implícita generando ”una historia de asentimiento del Congreso” en instancias similares (678). La Corte no consideró ninguna violación a la separación de poderes: “El Presidente ha ejercitado la facultad, consentida por el Congreso, para iniciar las demandas y, como tal, ha efectuado simplemente un cambio en la ley substantiva que gobernaba el pleito” (685). Leyendo la mente del Congreso, la Corte declaró que “Puede considerarse que el Congreso ha consentido la acción del Presidente de suspender las demandas” (686). Evidentemente, cualquier orden ejecutiva que el Congreso no haya abiertamente desaprobado, tiene implícitamente su aprobación—una doctrina que hubiese asombrado a los Padres Fundadores.

En un disenso parcial, el Juez Powell reconoció un serio defecto en la decisión. Habia, aseveró, una cuestión substancial respecto de si las órdenes de Presidente “pueden haber afectado por sí mismas una quita, haciendo condicionales a los embargos que los demandantes contra Irán habrían podido obtener de todas maneras sin la condición” (690). Powell destacó que las acciones gubernamentales escalaron a “obligar a solamente a algunas personas a soportar las cargas públicas las que, en toda la imparcialidad y justicia, deberian ser sobrellevadas por el público en su conjunto.” Pensaba que el gobierno “debe pagar tal compensación cuando fomenta las metas de la política exterior de la Nación utilizando como “prenda de canje” a las demandas legalmente incoadas por unas relativamente pocas personas y sujetas a la jurisdicción de nuestras cortes.” (691). Pero ningun otro Juez se unió a Powell en su disenso.

Corolario

Un Presidente persigue la guerra económica porque ella realza su popularidad, aunque solo momentáneamente. La misma distrae la atención de los problemas domésticos insuperables y crea una imagen de que es fuerte, de que que está “haciendo algo” para defender o promover los intereses estadounidenses más allá de nuestras fronteras. La imagen tiene poca sustancia. Aunque algunos inocentes, oprimidos ciudadanos de los países que constituyen el blanco del ataque puedan haber sufrido, los gobiernos de Irán, de Libia, de Nicaragua, de África del Sur, y de Siria no han sido visiblemente movidos por las sanciones de Estados Unidos—la carga de la prueba reposa en cualquier persona que piense lo contrario.

Pero los ciudadanos estadounidenses han sido lastimados. Negocios importantes se han perdido junto con las reputaciones para un servicio confiable en el mercado mundial. Pero fundamentalmente, la guerra económica ha quitado a los derechos de las manos privadas para ponerlos en manos de los funcionarios gubernamentales, quienes son libres de ejercitar sus recientemente adquiridos poderes con una discrecionalidad virtualmente desenfrenada. Como reconoció el Juez Powell, las sanciones han impuesto con eficacia los costos de la política exterior de Estados Unidos selectiva y arbitrariamente sobre ciertos estadounidenses. Debido a que la compensación no ha sido pagada por las quitas de facto, los costos permanecen ocultos o inciertos, facilitándole al gobierno persistir en tales políticas.

Mientras que la equivocada guerra económica puede ser preferible a la guerra violenta, una tercera opción—la alternativa de acuerdos pacíficos entre los ciudadanos estadounidenses y el resto del mundo—no debiese ser olvidada. Para la gente comun, en oposición a sus gobernantes, la guerra es rara vez el mejor curso de acción. La guerra económica ha fracasado generalmente en servir al interés nacional. Nada de genuina importancia publica se ha ganado; los malos precedentes legales y políticos se han establecido; se ha perdido un poco más libertad.

Anotaciones:

1. Para detalles, ver Gary Clyde Hufbauer y Refreí J. Schott, Economic Sanctions in Support of Foreign Policy Goals (Washington: Institute for International Economics, 1983) y Richard J. Ellings, Embargoes and World Power: Lessons from American Foreign Policy (Boulder: Westview, 1985).

2. El mismo lenguaje aparece, aplicado a varias formas de intereses de propiedad Iraníes, en Executive Orders 12278, 12279, 12280, y 12281.

3. “Libya: ‘Business as Usual,’” Newsweek (15 de diciembre, 1986): 7.

4. George Gedda, “EE.UU impone sanciones contra Siria,” Allentown Morning Call, 15 de noviembre de 1986: 22 Weekly Compilation of Presidential Documents 1563 -1564 (17 de noviembre de 1986); 51 Fed. Reg. 43796-43797 (4 de diciembre, 1986).

Traducido por Gabriel Gasave