El problema del arancel en la historia económica estadounidense, 1787-1934

«Por cortar nuestro comercio con todas las partes del mundo»
-Reclamo al Rey Jorge III, Declaración de Independencia, 4 de julio de 1776.

Los economistas de todo el espectro político coinciden desde hace tiempo en un ámbito político: la eliminación de las barreras al comercio internacional. Este consenso ha guiado la adopción mundial de la liberalización del comercio entre la Segunda Guerra Mundial y la actualidad, coincidiendo con unos niveles de crecimiento económico sin precedentes históricos.

En los últimos años, el libre comercio ha ganado numerosos detractores que denuncian el periodo de posguerra como una aberración de una historia económica estadounidense alternativa. Desde Pat Buchanan a principios de la década de 1990 hasta el ex Representante de Comercio de Estados Unidos Robert Lighthizer en la actualidad, Estados Unidos se convirtió en una potencia económica cultivando estratégicamente una base industrial mediante un sistema de aranceles proteccionistas, mejoras de infraestructuras y subvenciones: el Sistema Americano del siglo XIX desarrollado por el político Henry Clay. Los defensores de este punto de vista a menudo describen el libre comercio como una doctrina extranjera originaria de Gran Bretaña y se presentan a sí mismos como revivalistas de un registro histórico perdido en el que Estados Unidos se industrializó bajo el estímulo activo de las políticas estatales.

Los conservadores nacionales extienden su relato histórico al presente, abogando por el uso del proteccionismo arancelario para invertir el déficit comercial de Estados Unidos entre importaciones y exportaciones. Su razonamiento confunde una herramienta contable con una política prescriptiva, olvidando además que las restricciones a la importación imponen perjuicios simétricos a los exportadores. No obstante, proponen recurrir a aranceles y otras medidas restrictivas contra actores extranjeros supuestamente desleales. China ha ocupado ahora el lugar de Gran Bretaña, pero, como deja bien claro la narrativa conservadora nacional, es en los precursores del sistema estadounidense donde encuentran su inspiración.

Aunque Clay sin duda dio origen a una corriente proteccionista o «neomercantilista» de argumentos económicos en Estados Unidos, su postura fue muy contestada desde el momento en que la anunció en el pleno del Senado en 1824. No cabe duda de que el proteccionismo ayudó a las industrias beneficiarias, pero también hizo recaer la carga de los precios más altos sobre los consumidores en general y sobre el sistema político a través de la corrupción pública generalizada. Contrariamente a lo que afirman los conservadores nacionales, el vínculo empírico entre los aranceles y el desarrollo económico del siglo XIX es débil: un caso de razonamiento post hoc ergo propter hoc aumentado por malas estadísticas y relatos históricos tendenciosos. También pasan por alto los numerosos casos en los que el proteccionismo arancelario fomentó crisis diplomáticas y constitucionales, desencadenó represalias internacionales y obstaculizó el desarrollo económico estadounidense.

Este ensayo investiga el desarrollo histórico de la política arancelaria entre la época de la Fundación y el final de la Segunda Guerra Mundial. Estos acontecimientos ilustran una contienda de varios siglos entre la protección y el libre comercio, que culminó con la desastrosa Ley Arancelaria Smoot-Hawley de 1930 e instigó un cambio en la autoridad para establecer aranceles, que pasó del Congreso al poder ejecutivo. Estados Unidos abandonó el enfoque del Sistema Americano con buenas razones después de que produjera un atolladero económico mundial al comienzo de la Gran Depresión, y la política comercial actual todavía se lleva a cabo bajo las sombras de aquel error.

Preludio de la política comercial estadounidense

La búsqueda del libre comercio como política nacional en Estados Unidos es anterior a la Constitución. En respuesta a una consulta del gobierno español en 1780, John Jay expresó el compromiso de la naciente nación con un principio de intercambio sin trabas: «siendo entonces todo hombre libre, en virtud de la ley, de cultivar la tierra como quisiera, de criar lo que quisiera, de fabricar lo que quisiera y de vender el producto de su trabajo a quien quisiera y al mejor precio, sin derechos ni imposiciones de ningún tipo». Los sentimientos de Jay reflejaban el malestar de la generación de los Fundadores ante la costumbre británica de manipular las pautas comerciales de sus colonias mediante intervenciones políticas, una queja expresada en la Declaración de Independencia unos cuatro años antes.

Al mismo tiempo, los aranceles no eran extraños en la época de los Fundadores. Debido a su relativa facilidad de recaudación, constituían una fuente de ingresos fiscales. Los redactores de la Constitución previeron esta función al establecer el «Poder de establecer y recaudar Impuestos, Derechos, Tasas y Arbitrios, para pagar las Deudas y proveer a la Defensa común y al Bienestar general de los Estados Unidos». Las notas de James Madison de la convención reflejan la primacía de este propósito, señalando que los «reiterados y elaborados esfuerzos del Congreso por obtener de los Estados un poder más adecuado para recaudar los medios de pago habían fracasado». Sus comentarios aludían a los intentos fallidos del Congreso de la Confederación de establecer una «imposición» baja y uniforme del 5 por ciento sobre las mercancías importadas en 1781 y 1783.

La Constitución de 1787 pretendía rectificar este obstáculo con un sistema de instrumentos de ingresos indirectos. Como explicaron los delegados de la convención, las imposiciones incluían una categoría de impuestos que «se destinan al comercio», mientras que los bienes nacionales podían gravarse con impuestos especiales sobre su valor o con «derechos» específicos, como un sello sobre los artículos de papel. El documento restringía aún más la potestad tributaria al estipular que «No se establecerá ningún impuesto de capitación ni ningún otro impuesto directo, a menos que sea proporcional al censo». Esta segunda cláusula eliminaba de hecho la imposición directa, ya que la promulgación de un gravamen sobre la propiedad o la renta desencadenaría una engorrosa fórmula de prorrateo basada en la población del estado de la persona gravada. Para obtener ingresos, el nuevo gobierno federal tendría que gravar la producción nacional o el comercio internacional.

La primera incursión de la nueva nación en la política arancelaria comenzó de forma bastante inocente el 9 de abril de 1789, cuando Madison presentó un proyecto de ley a la Cámara de Representantes proponiendo impuestos específicos sobre el alcohol y aplicando un impuesto «sobre todos los demás artículos del ___ por ciento sobre su valor en el momento y lugar de la importación». La mayoría esperaba un debate breve, como indicó el representante Elias Boudinot de Nueva Jersey, que siguió a Madison al sugerir «que los espacios en blanco se rellenen de la forma en que el Congreso recomendó que se gravasen en 1783». El representante Thomas Fitzsimmons, de Pensilvania, desbarató el plan con una enmienda redactada apresuradamente para «fomentar las producciones de nuestro país y proteger nuestras manufacturas incipientes». La propuesta cogió desprevenido a Madison y a la mayoría del Congreso. «Si los aranceles se elevan demasiado», advirtió Madison en una carta, «el error procederá tanto del ardor popular por arrojar la carga de los ingresos sobre el comercio como de la prematura política de estimular las manufacturas”. Y sin embargo, el atractivo de los aranceles especializadas se extendió por el Congreso, provocando peticiones de una sucesión de enmiendas que buscaban aranceles diferenciados para las mercancías favorecidas de su distrito o estado de origen. En su primera acción importante en el Congreso, Madison había despertado, sin saberlo, el mismo tipo de política de facciones que tan elocuentemente diagnosticó en The Federalist Papers. Con la excepción de la esclavitud, los aranceles se convirtieron en el tema más polémico de la política federal del siglo XIX y siguieron siendo una fuente continua de discordia hasta la Gran Depresión.

Los aranceles bajo el primitivo sistema constitucional diferían sustancialmente de su uso actual. Como ilustraba el proyecto de ley de Madison de 1798, estaban vinculados a los objetivos políticos contrapuestos de ingresos y protección. El gobierno necesitaba ingresos, y los aranceles sobre las mercancías importadas proporcionaron la mayor parte durante los 125 años siguientes. Esto requería un flujo estable de mercancías que cruzaran la frontera, con un impuesto modesto vinculado a cada una de ellas. Sin embargo, una estrategia de protección sólo funciona si disuade a los consumidores de comprar productos extranjeros aumentando el precio mediante un gravamen fiscal. El objetivo es inducir a los consumidores a comprar productos fabricados en Estados Unidos a un precio más alto, pero a expensas directas de los ingresos, porque los aranceles hacen que las importaciones disminuyan bajo el peso de los impuestos. Si el Congreso favoreciera demasiado a las industrias nacientes, el gobierno podría socavar involuntariamente su propia base impositiva. En consecuencia, la mayoría de las listas arancelarias del siglo siguiente se esforzaron por encontrar un equilibrio entre (a) la maximización de los ingresos con tipos impositivos bajos sobre los bienes más importados y (b) la concesión de protección «incidental» a industrias específicas mediante tipos diferenciados.

Formalización del proteccionismo

Entre las principales figuras de la fundación de Estados Unidos, Alexander Hamilton destaca por su tenaz defensa de las restricciones comerciales. Ya en 1774 sugirió que las colonias podían adoptar una política de autarquía autosuficiente:

Aquellas manos que puedan verse privadas de negocios por el cese del comercio, pueden ocuparse en diversos tipos de manufacturas y otras mejoras internas. Si, por la necesidad de la cosa, las manufacturas se establecieran una vez, y se arraigaran entre nosotros, allanarían aún más el camino para la futura grandeza y gloria de América; y, al disminuir su necesidad de comercio exterior, la harían aún más segura contra las invasiones de la tiranía.

Hamilton sostuvo en 1782 que «preservar el equilibrio del comercio a favor de una nación debe ser uno de los principales objetivos de su política» y continuó defendiendo teóricamente el proteccionismo durante la mayor parte de su vida. Su incursión más famosa en la teoría del comercio fue una elaborada articulación del argumento de la «industria naciente» en su Informe sobre las manufacturas de 1791. Aludiendo a la adopción por parte de Gran Bretaña de políticas restrictivas en materia de comercio y navegación contra sus colonias, el secretario del Tesoro argumentó que las consideraciones de equidad y autosuficiencia triunfaban sobre los ideales teóricos de un comercio libre y abierto con el mundo. A pesar del encanto retórico de sus argumentos, Hamilton también suavizó sus prescripciones políticas específicas en el informe. Propuso tarifas arancelarias diferenciadas, pero sólo modestamente protectoras para mantener un flujo estable de ingresos.

La propuesta más ambiciosa de Hamilton –un sistema de recompensas para apoyar a las industrias y las infraestructuras– no fue aceptada en vida. No deja de ser irónico que, dados sus orígenes, pasara sus últimos años presionando a favor de las restricciones a la inmigración, por considerar que inclinaban el electorado hacia su gran rival Thomas Jefferson. En el momento de su muerte en duelo en 1804, el antiguo Secretario del Tesoro dejó un legado arancelario más ambiguo de lo que reconocen sus posteriores reivindicadores. En la retórica, expuso los argumentos a favor de una fuerte protección. En la práctica, sin embargo, se conformó con las realidades políticas y las necesidades de ingresos del gobierno, consintiendo un programa arancelario relativamente moderado.

La defensa del proteccionismo arancelario en Estados Unidos recayó en la siguiente generación de figuras políticas. La Guerra de 1812 y los embargos de productos británicos que la precedieron impusieron involuntariamente cierto grado de autosuficiencia industrial a la naciente nación. Con la reanudación de la paz en 1816, los antiguos detractores de los aranceles, incluido el presidente Madison, aceptaron tasas más altas que mantenían cierta protección «incidental» a las mismas industrias. El momento decisivo a favor de la alta protección se produjo en 1824 en un discurso del senador Henry Clay, de Kentucky. Aludiendo a la bonanza de la industria durante y después de la guerra, Clay esbozó los principios del Sistema Americano y abogó enérgicamente por una política nacional de elevada protección arancelaria, «mejoras internas» de las infraestructuras y un sólido banco nacional para sostener el gasto federal mediante la financiación de la deuda cuando fuera necesario.

El discurso de Clay sigue siendo fundamental para la mitología arancelaria de los actuales conservadores nacionales, ya que supuestamente fomentó un consenso proteccionista centenario en Estados Unidos. Esta versión de la historia ignora la importante oposición que se movilizó contra el plan de Clay y las décadas de contestación interna que siguieron.

El Sistema Americano provocó que James Madison respondiera a Clay que «no puedo estar de acuerdo en la medida en que el proyecto de ley pendiente lleva el arancel, ni en algunos de los razonamientos por los que se aboga». Jefferson fue incluso más lejos. Escribiendo a Madison, denunció por igual los componentes de mejoras internas del arancel y sugirió que excedían los poderes enumerados en la Constitución. En uno de sus últimos actos políticos antes de su muerte en 1826, Jefferson redactó una propuesta de resolución para la Asamblea General de Virginia, condenando las medidas de Clay como inconstitucionales. Estas declaraciones supusieron un giro radical respecto a la equívoca aceptación del Arancel de 1816. En su opinión, el sistema estadounidense llevaba la doctrina protectora mucho más allá de sus límites constitucionales razonables, que limitaban cualquier gravamen al propósito de recaudar ingresos.

La propuesta de Clay se convirtió en una de las principales líneas divisorias de la política estadounidense durante las cuatro décadas siguientes. Los aranceles ofrecen beneficios lucrativos a las industrias beneficiarias, permitiéndoles vender sus productos a precios más altos que bajo la competencia extranjera. En un entorno legislativo típico, esto significa que los recursos se desvían alegremente hacia la búsqueda de rentas, el proceso por el que los actores privados presionan al gobierno para obtener leyes y reglamentos favorables que les recompensen con beneficios privados. Con las tasas de protección sobre la mesa, la cuestión de los aranceles dio lugar al establecimiento original de grupos de presión en Washington, DC. El patrón se repetía cada vez que el Congreso revisaba el calendario arancelario. Los representantes de la industria inundaban el organismo con peticiones de tipos preferenciales. Se cerraban acuerdos en la trastienda para apoyar tarifas paralelas para industrias de otros distritos y estados, y los sobornos cambiaban de manos en las comisiones. Aunque Clay presentó su plan como un programa económico estratégico y bien afinado, en la práctica se convirtió en una batalla campal de corrupción pública.

Los aranceles de principios del siglo XIX también dependían de las impredecibles divisiones sectoriales de la nación. Los exportadores agrícolas del Sur, que se enfrentaban a un mercado mundial en el que los precios eran los mismos, solían oponerse a los aranceles elevados. Los estados industriales del Atlántico Medio se convirtieron en el centro de la doctrina proteccionista, liderados por la potencia electoral de Pensilvania. Nueva Inglaterra se dividió en fábricas textiles que buscaban protección, un sector mercantil que a veces se mostraba más proclive al comercio, y productores de materias primas como la lana que se enfrentaban a la competencia de las importaciones. Los estados occidentales funcionaban a menudo como un bloque oscilante en cuestiones arancelarias, lo que los hacía propicios a las maniobras legislativas para asegurar sus votos.

Para Clay, un esclavista con reservas sobre la institución, esto suponía un enigma. La economía subyacente del Sistema Americano implicaba una estrategia de sustitución de importaciones, en la que los cultivos comerciales del sur se redirigían desde Europa a las fábricas textiles del noreste a cambio de productos manufacturados fabricados en el país. Al «armonizar» estas cadenas de producción y garantizar un comprador nacional con mejoras de transporte subvencionadas, Clay pretendía apaciguar al Sur en la coalición arancelaria. Al hacerlo, corría el riesgo de afianzar aún más la esclavitud. Como solución, Clay añadió al Sistema Americano una propuesta de programa de emancipación compensada y colonización de esclavos liberados en el extranjero, en lugares como Liberia, un plan poco práctico y racialmente paternalista que, sin embargo, siguió influyendo en la política nacional hasta la Guerra Civil.

En el periodo comprendido entre 1824 y 1846 se sucedieron los regímenes arancelarios, que oscilaban entre la protección y el libre comercio a medida que cambiaban las coaliciones legislativas. En 1828, los proteccionistas obtuvieron ventaja después de que una estratagema legislativa les saliera mal a los librecambistas. Este último grupo intentó cargar el programa revisado con tantas enmiendas y exenciones para la industria que alienaría a las empresas mercantiles de Nueva Inglaterra y acabaría con el proyecto de ley. En lugar de ello, el «Arancel de las Abominaciones» se aprobó por un estrecho margen, elevando el tipo medio sobre las importaciones imponibles a más del 60 por ciento.

La victoria de los proteccionistas en 1828 y un programa de sustitución ligeramente moderado en 1832 precipitaron una crisis política que se desarrolló por etapas a lo largo de los cinco años siguientes. En 1832, Carolina del Sur, enfurecida por el nuevo programa arancelario y con la intención de desviar la atención nacional de la esclavitud, aprobó una ordenanza de anulación contra la medida. Las consecuencias de esta medida enfrentaron al presidente Andrew Jackson con su propio vicepresidente, John C. Calhoun, lo que llevó a este último a renunciar a su cargo para ocupar un escaño en el Senado. Con amenazas de desunión y un proyecto de Ley de Fuerzas que contrarrestaba la medida y autorizaba al presidente a obligar al cobro de aranceles con acciones militares si era necesario, Calhoun y Clay negociaron una distensión. El Arancel de Compromiso de 1833 redujo gradualmente los aranceles hasta su nivel de 1816 a lo largo de la década siguiente.

El Partido Whig de Clay retomó la sartén por el mango e impuso brevemente tasas proteccionistas más elevadas bajo el Arancel de 1842, sólo para ver revertida su suerte con la amplia revisión del Arancel Walker de 1846. Esta última iteración del sistema arancelario anterior a la época de la belicosidad estableció una lista estandarizada de aranceles ad valorem, con la intención de racionalizar las complejas y desordenadas listas anteriores. La ley Walker también redujo drásticamente las tasas en una dirección de libre comercio, aunque preservó cierta «protección incidental» al clasificar ciertas industrias en la lista de tasas más altas. Planteada como una medida de reforma, la reducción arancelaria coincidió intencionadamente con la derogación casi simultánea por parte de Gran Bretaña de las proteccionistas Leyes del Maíz, lo que condujo a otra década y media de comercio relativamente libre a ambos lados del Atlántico.

La Guerra Civil puso patas arriba la liberalización del comercio bajo las tasas Walker. Los aranceles no causaron la guerra, como algunos confederados alegaron más tarde en un intento de restar importancia al papel central de la esclavitud. La recesión económica de 1857 insufló vida al proteccionismo, convirtiendo los aranceles en un tema de campaña regional en 1860. La retirada de los estados del sur del Congreso en la sesión de «invierno de la secesión» de 1860-61 permitió inesperadamente a los proteccionistas eliminar un bloqueo de procedimiento en la ley arancelaria Morrill y asegurar su aprobación en vísperas de la toma de posesión de Abraham Lincoln.

Los conservadores nacionales suelen celebrar esta ley porque marcó el comienzo de un periodo de proteccionismo arancelario que duró hasta 1913. Su entusiasmo malinterpreta la medida, que el economista William Stanley Jevons denunció en The Coal Question: An Enquiry concerning the Progress of the Nation, and the Probable Exhaustion of Our Coal-Mines (p. 326) como «la ley más retrógrada» que jamás haya salido de Estados Unidos. Al igual que sus predecesores, el Arancel Morrill surgió de la negociación corrupta de los grupos de interés beneficiarios. Sus miopes favores a las industrias beneficiarias enfurecieron a Gran Bretaña, uno de los mayores socios comerciales del país. En igualdad de condiciones, los sentimientos antiesclavistas de los británicos deberían haberles convertido en simpatizantes naturales de la causa de la Unión durante la Guerra Civil. En cambio, la irritación arancelaria se convirtió en un error diplomático que contribuyó a empujar a Gran Bretaña a una neutralidad incómoda.

Los intereses proteccionistas, que se beneficiaron de la ventaja que les proporcionaba el programa Morrill, se afianzaron en el periodo posterior a la guerra, sobre todo después de rechazar el desafío del ala librecambista del movimiento liberal republicano en 1872. Los conservadores nacionales suelen señalar el elevado crecimiento económico de la era arancelaria de finales del siglo XIX como «prueba» del éxito del sistema estadounidense; sin embargo, esta postura se basa en una lectura errónea de las pruebas.

Como señala el economista Douglas Irwin, «la coincidencia de los aranceles con el rápido crecimiento de finales del siglo XIX no implica una relación causal». Los defensores del Sistema Americano no lograron articular el mecanismo por el que los aranceles contribuyeron a este patrón, entre otras complicaciones. Por ejemplo, muchas de las industrias manufactureras estadounidenses «incipientes» que atribuyen a los aranceles empezaron en la época antebellum tardía, de aranceles comparativamente bajos. Los sectores económicos no comercializados, como los servicios públicos, también experimentaron tasas de crecimiento y acumulación de capital más rápidas que los productos manufacturados que competían con las importaciones a finales del siglo XIX, desafiando la pauta que los proteccionistas predijeron. Irwin señala sumariamente que los hipotéticos «vínculos entre aranceles y productividad son esquivos». La supuesta correlación con el crecimiento es exagerada y probablemente espuria. También hay pruebas de que los perjuicios del proteccionismo de finales del siglo XIX superaron en neto a los beneficios aislados para determinadas industrias. El economista Bradford DeLong identifica dos de esos perjuicios: (1) la pérdida de exportaciones agrícolas a Europa por efectos de simetría, perjudicando de hecho a los agricultores para apuntalar las industrias del noreste y (2) los precios más altos de la maquinaria importada y otros bienes de capital, que probablemente perjudicaron el ritmo de industrialización de Estados Unidos.

Al mismo tiempo, el elevado proteccionismo arancelario siguió atrayendo a grupos de interés que buscaban rentas. La pura extravagancia de la corrupción pública en torno a las revisiones de los aranceles llegó a su punto álgido a finales del siglo XIX, llevando finalmente a los reformistas a pedir el abandono de un sistema de ingresos basado en los aranceles. Dado que los aranceles eran ostensiblemente un mecanismo de ingresos en virtud de la Constitución, el cambio a un sistema fiscal federal diferente obviaría la necesidad de mantenerlos y rompería así la coalición de grupos de interés proteccionistas. Este fue el principal argumento del movimiento a favor del impuesto federal sobre la renta que acabó imponiéndose en 1913.

Los reformistas arancelarios tenían un plan para efectuar el canje, pero también se enfrentaban a un obstáculo constitucional. En la sentencia de 1895 del caso Pollock contra Farmers Loan and Trust, el Tribunal Supremo anuló una disposición federal sobre el impuesto sobre la renta. Violaba el requisito constitucional de prorrateo de la población para los impuestos directos, lo que significaba que el caso tendría que ser revocado o que la Constitución tendría que ser modificada. Este último resultado surgió de un enfrentamiento legislativo durante las revisiones del programa arancelario Payne-Aldrich de 1909. Cuando el senador republicano Nelson Aldrich abrió el proceso de revisión a los grupos de interés que buscaban aranceles, un segmento de su partido amenazó con rebelarse contra la extralimitación. La combinación de estos «insurgentes» republicanos y la minoría demócrata alineada con el libre comercio sumió a la cámara en el caos. Como solución negociada para mantener su arancel, Aldrich accedió a permitir una enmienda constitucional que autorizara un futuro impuesto sobre la renta. El plan fracasó en 1913, cuando los votantes expulsaron a los republicanos y la recién ratificada 16ª Enmienda autorizó el tan ansiado canje de impuestos.

El proteccionismo en la era del impuesto sobre la renta

Por un momento fugaz, la estrategia del canje de impuestos funcionó. La tasa arancelaria media sobre los bienes gravables había oscilado entre el 40% y el 50% desde la Guerra Civil. El Arancel Underwood de 1913 lo redujo a menos del 20% a finales de la década y compensó la pérdida de ingresos imponiendo un modesto impuesto sobre la renta con un tipo marginal máximo del 7% sobre los ingresos superiores a 500.000 dólares (unos 13 millones de dólares en 2020). La recaudación del impuesto sobre la renta superó con creces las expectativas de sus promotores originales en 1909. Las medidas de recaudación impulsadas por la entrada de Estados Unidos en la Primera Guerra Mundial elevaron el tipo marginal máximo hasta un asombroso 77% en 1918, y las medidas adoptadas en tiempos de paz lo mantuvieron por encima del 50% hasta 1924.

La 16ª Enmienda desvinculó por completo los aranceles de su función como fuente de ingresos y alteró fundamentalmente la economía política de la política comercial. Como observó astutamente Frank Chodorov en The Income Tax: The Root of All Evil (p. 40), el nuevo «impuesto sobre la renta enriqueció tanto al Tesoro que los ingresos procedentes de los aranceles dejaron de tener importancia, y el gobierno pudo permitirse dar cada vez más protección a los fabricantes». Antes de 1913, las necesidades de ingresos del gobierno imponían un límite superior informal a los tipos arancelarios, no fuera que el Congreso se «protegiera» a sí mismo hasta la autarquía y se quedara sin fuente de ingresos. Como descubrieron para su disgusto los canjeadores de impuestos en 1922, una fuente de ingresos alternativa significaba que todas las apuestas estaban echadas. Ese año, el nuevo Congreso republicano restableció los tipos a los niveles anteriores a Underwood a través del Arancel Fordney-McCumber, enmarcando sus disposiciones como un estímulo económico para la industria manufacturera a medida que la economía se alejaba de la producción en tiempos de guerra.

Una economía nacional relativamente fuerte absorbió las subidas de precios resultantes, pero los responsables políticos aprendieron las lecciones equivocadas de Fordney-McCumber. Cuando el mercado bursátil se desplomó en 1929, los republicanos del Congreso ya tenían en su agenda legislativa una segunda subida de aranceles bajo la Ley Smoot-Hawley. En la presentación del proyecto de ley a principios de 1929, el representante Hamilton Fish de Nueva York apeló a los principios «establecidos por Henry Clay: el principio de proteger el mercado interno». «La cuestión», continuó Fish, «es simplemente si se prefiere conservar el mercado interno y proteger a los asalariados estadounidenses o dejar que los productos de la mano de obra extranjera mal pagada destruyan el mercado interno para el productor estadounidense».

La incipiente recesión aceleró la adopción de Smoot-Hawley. Sus partidarios enmarcaron la medida como un paquete de estímulo para aislar a la industria estadounidense de la recesión. En la práctica, se convirtió en una batalla legislativa de corrupción. Casi de la noche a la mañana, la medida elevó los tipos arancelarios medios a casi el 60%, un nivel nunca visto desde el «Arancel de las Abominaciones» un siglo antes. Los intereses especiales inundaron las salas de los comités, intercambiando dinero por debajo de la mesa a cambio de tarifas favorables para protegerse de los competidores extranjeros en medio de la crisis. El tiro por la culata de Smoot-Hawley fue catastrófico. En lugar de impulsar la industria estadounidense, precipitó una guerra comercial de medidas de represalia en todo el mundo. La agricultura estadounidense se llevó la peor parte, ya que las exportaciones de cultivos disminuyeron, acelerando la crisis de insolvencia de las hipotecas agrícolas. El volumen total del comercio mundial (medido en dólares de 1934) disminuyó de casi 3.000 millones de dólares en enero de 1929 a sólo 992 millones en enero de 1933.

A pesar del creciente reconocimiento de su error, el Congreso pronto se dio cuenta de que tenía poco recurso para derogar Smoot-Hawley, que sigue siendo el programa arancelario oficial de Estados Unidos hasta el día de hoy. La teoría de los juegos explica el enigma. Los aranceles universalmente elevados habían acabado con el comercio internacional, pero si una industria concreta lograba mantener unos aranceles ventajosos para sí misma mientras se reducían todos los demás aranceles, podría encontrarse cosechando grandes recompensas concentradas bajo una protección aislada frente al resto de la economía. Aunque la mayoría de los observadores estaban de acuerdo en que Smoot-Hawley tenía que desaparecer, ninguna industria individual renunciaría voluntariamente a sus tarifas. «Las mismas tendencias que han hecho mala la legislación», escribió el politólogo E. E. Schattschneider en Politics, Pressures and the Tariff: A Study of Free Private Enterprise in Pressure Politics, as Shown in the 1929-1930 Revision of the Tariff (p. 238), «la han… hecho políticamente invencible».

La solución al estancamiento Smoot-Hawley llegó a través de un innovador movimiento de flanqueo. Diseñada por el Secretario de Estado Cordell Hull, la Ley de Acuerdos Comerciales Recíprocos de 1934 (RTAA) trasladó el centro de la política comercial al poder ejecutivo. Aunque el Congreso seguía conservando el poder constitucional de fijar por ley el calendario arancelario, la RTAA codificaba el poder presidencial para negociar acuerdos comerciales bilaterales con otros países. También estableció un procedimiento de ratificación del Congreso que sólo requería una mayoría simple, frente a la supermayoría necesaria para un tratado. Dado que la presidencia cuenta con el apoyo electoral de una circunscripción nacional más amplia, goza de un aislamiento comparativamente mayor de los grupos de interés locales que dominan los ajustes de los calendarios arancelarios del Congreso. En consecuencia, el Departamento de Estado podía negociar tarifas más favorables que las especificadas por Smoot-Hawley, sorteando de hecho el estancamiento del Congreso nación por nación.

El enfoque del RTAA dio paso a un periodo sin precedentes de liberalización comercial casi continua. A finales de la Segunda Guerra Mundial, el tipo arancelario medio de Estados Unidos sobre los bienes sujetos a aranceles se redujo de casi el 60% con Smooth-Hawley a menos del 30%, sin cambiar formalmente el calendario arancelario. En 1947, su estructura subyacente sirvió de modelo para la liberalización multilateral del comercio en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), precursor de la actual Organización Mundial del Comercio. El modelo RTAA/GATT dista mucho de estar libre de la manipulación de los grupos de interés; de hecho, el GATT creó numerosas excepciones antidumping y «cláusulas de escape» de emergencia tomadas directamente de Smoot-Hawley y Fordney-McCumber. Al mismo tiempo, sus efectos son claramente visibles en el Gráfico 1. Cabe señalar que durante el mismo periodo, el producto interior bruto per cápita aumentó espectacularmente en Estados Unidos (Figura 2). Aunque este crecimiento no puede atribuirse exclusivamente a la liberalización del comercio, desmiente las afirmaciones de los proteccionistas que asocian erróneamente la posguerra con el declive económico estadounidense.

Conclusión

En el fondo, la acusación conservadora nacional de reactivar los aranceles es un intento de invertir esta pauta y devolver a Estados Unidos al modelo Smoot-Hawley de primacía del Congreso en la política comercial. Presentan este objetivo como parte de una narrativa histórica que apela a Hamilton y, especialmente, a Clay, y afirman un vínculo infundado entre el crecimiento económico del siglo XIX y los aranceles. Al mismo tiempo, omiten llamativamente cualquier alusión a la corrupción desenfrenada de los programas arancelarios en la era del Congreso, a las numerosas veces que las subidas de aranceles resultaron contraproducentes, desde la diplomacia de la Guerra Civil hasta la ruina económica de la Gran Depresión, y a la oposición sustancial a la que se enfrentó el proteccionismo por parte de otras figuras destacadas de la fundación estadounidense. Como descubrió James Madison en 1789, ni siquiera los cuidadosos controles y equilibrios del nuevo sistema constitucional podían mantener a raya el problema de la facción. En ninguna parte fue esto más pronunciado que en el poder arancelario del nuevo gobierno. Unos 230 años más tarde, seguimos lidiando con las lecciones de Madison.

Este ensayo fue publicado originalmente el 23 de septiembre de 2023 como parte de la serie «Globalization: Then and Now» del Instituto Cato.