A 35 años del 21060: la oportunidad perdida para dolarizar

Publicado originalmente el 25 de agosto de 2020

Víctor Paz Estenssoro, el mismo autor de la Revolución Nacional de 1952 que había llevado al Estado a controlar la economía del país y, por tanto, el mayor responsable del mayor revés económico que había registrado hasta 1956, fue elegido Presidente de Bolivia por cuarta oportunidad, y el apoyo que consiguió en el Congreso por una alianza firmada con Acción Democrática Nacionalista (ADN), de Hugo Banzer, le permitió contar con un respaldo institucional muy importante para la implantación del programa en su carácter fiscalizador.

Indudablemente, la economía continuaba hundiéndose y lo primero era solucionar urgentemente el problema hiperinflacionario. La descoordinación empresarial que el incremento de los precios había causado entre el aparato productivo y la demanda de bienes más cercanos al consumo, terminó dejando vacíos los centros de abasto.

Casi 30 años después del establecimiento del Plan Eder bajo el primer gobierno de Siles Zuazo, y para iniciar un nuevo y tercer ciclo, el 29 de agosto de 1985 se estableció el Decreto Supremo 21060, que terminó con los dictámenes de la Teoría de la Dependencia. Ya no se trataba de una huida hacia adelante, de una serie de medidas cosméticas o políticas parciales orientadas a prolongar la agonía, sino de agresivas medidas de austeridad acompañadas de una decidida e inmediata –aunque incompleta, como se verá más adelante- reforma estructural de la economía con la liberalización de los mercados, con una fiscalidad moderada y estabilidad institucional.

De tal manera, Paz Estenssoro afirmaba en parte de su discurso:

No se vislumbra salvación posible sin un plan de estabilización global que corrija el desbarajuste existente en la nación. Como dato anecdótico para ilustrar el absurdo dentro del cual se movía la economía del país y se destruía las bases fundamentales, podemos señalar que la masa de billetes que se importó en 1984 tuvo un costo de 29 millones de dólares. Esto es el importe del papel impreso. Debido al ritmo inflacionario, resultó mucho mayor que el valor nominal de esos billetes. No obstante, es imperativo para mi gobierno informar al pueblo de una amarga evidencia que no se puede seguir disimulando.

Estimados conciudadanos, la patria se nos está muriendo y es preciso no eludir ningún recurso para un tratamiento de emergencia que detenga el desenlace. La persuasiva elocuencia de esas cifras precedentes nos revela que no podemos proponer al país medidas cosméticas para arreglar la situación actual. O tenemos el valor moral, con su secuela de sacrificios, para plantear de modo radical una nueva política o sencillamente, con gran dolor para todos, Bolivia se nos muere.

El tiempo dirá si estuvimos a la altura del desafío, o si contribuimos a profundizar la desgracia de más de seis millones de seres humanos.

Luego del sobreendeudamiento y el despilfarro a manos llenas del gobierno, sobre todo durante la década del 70, la destrucción de capital y el raudo proceso de empobrecimiento que se aceleraba a medida que la hiperinflación era alimentada mediante emisión monetaria, resultaba urgente iniciar un proceso de masivo ahorro forzoso y saneamiento patrimonial, cautivando tanto a los ahorradores nacionales como extranjeros privados para rehacer los planes económicos que fuesen viables y permitirles a los empresarios identificar nuevas oportunidades de solucionar problemas de la gente como negocio legítimo. Pero para esto lo primero era que el gobierno y su hipertrofiado aparato burocrático dieran paso a un costado, algo que no sucedería sino hasta mediados de los 90.

En lo que respecta a las medidas de austeridad, una de las más significativas para equilibrar los presupuestos públicos fue la eliminación del subsidio a los carburantes y el despido de más de 21.000 trabajadores mineros de COMIBOL de un total de 27.500, permitiendo una reducción radical del gasto público, del déficit fiscal y, por tanto, de la emisión monetaria que lo financiaba, a la vez que se le impedía al Banco Central la fijación directa de las tasas de interés, se desechaban los controles de precios y se derogaba el decreto de desdolarización. De esta forma, el programa tuvo un éxito notable no sólo en detener la vorágine de precios, sino en prolongar la estabilidad por un tiempo relativamente dilatado.

En cuanto a las reformas estructurales, que eran aplicadas de manera simultánea privatizando muchas de sus atribuciones y competencias o incluso eliminándolas si era preciso, se estableció la liberalización casi por completo del comercio internacional con reformas arancelarias profundas y reduciendo significativa el monto y número total de impuestos, pero, sobre todo, se liberalizó el mercado laboral con el establecimiento de la libre contratación, reduciendo de inmediato y de manera significativa la burocracia estatal, [1] medida que incluyó la eliminación de un gran número de días festivos nacionales.

A pesar de que en octubre de 1985 se registró una caída de más del 50 por ciento en los precios del estaño, y de que los embates de los efectos climatológicos hicieron aún más difícil la transición, con los precios estabilizados por completo, las tasas de crecimiento del PIB todavía negativas, así como las de desempleo que se mantuvieron elevadas mientras la fuerza laboral terminaba de reacomodarse a una nueva realidad, la situación fue mucho más tolerable para el general de la población, pero tan pronto como en 1987 el desempeño de la economía terminó siendo positivo por primera vez en siete años, con un crecimiento del PIB del 2.5 por ciento luego del reacomodo, aunque parcial, del aparato productivo.

Sin embargo, el inicio de los errores comenzó de inmediato cuando la redistribución de la tierra de la Revolución de 1952 quedó intacta, a la vez que Paz Estenssoro si bien desmanteló (liquidó) varias empresas estatales como la Corporación Boliviana de Fomento, y descentralizó el financiamiento y administración de las Corporaciones Regionales de Desarrollo, no intentó la privatización de ninguna empresa pública que pudiera ser útil en la reconversión productiva para una nueva realidad y la pronta reubicación de sus recursos, incluyendo la mano de obra, en nuevos sectores productivos y de servicios donde fuesen necesitados con mayor urgencia.

La estrategia con la que el plan fue aplicado fue decisiva. Paz Estenssoro conformó un grupo secreto de expertos entre los que en determinado momento se encontró Jeffrey D. Sachs, un economista de 28 años catedrático de la Universidad de Harvard que se había interesado en el fenómeno boliviano desde la primera vez que había escuchado hablar sobre Bolivia y la dictadura de Hugo Banzer gracias a un estudiante suyo:

El estudiante, David Blanco, había sido ministro de economía de Bolivia en la década de 1970. Durante mi primer año de docencia, me había deleitado cuando se presentó como un ex ministro de economía y dijo que estaba siguiendo el curso ¡para tratar de comprender exactamente lo que había hecho mientras desempeñaba el cargo! ^[2]

Sachs había entendido la gravedad del asunto estudiando la hiperinflación alemana de los años 20, y en cuanto llegó al país manifestó que era posible terminar con la vorágine de precios de la misma manera: mediante la “terapia de shock”.

Sobre las discusiones al interior del grupo secreto, Gonzalo Sánchez de Lozada, un influyente empresario y presidente del Senado que lideraba el grupo, afirmaba:

There was a big discussion whether you could stop a hyperinflation or an inflation period by taking gradualist steps. In this Jeff Sachs was influential. He said all this gradualist stuff just doesn’t work. When it really gets out of control you’ve got to stop it, like a medicine. You’ve got to take some radical steps; otherwise your patient is going to die.

Many people said you had to take it slowly. You have to cure the patient. Shock treatment means you have a very sick patient [and] you have to operate before the patient dies. You have to get the cancer out, or you have to stop the infection. That’s why we coined the phrase that inflation is like a tiger and you have only one shot; if you don’t get it with that one shot, it’ll get you. You have a credibility that you have to achieve. If you keep to gradualism, people don’t believe you, and the hyperinflation just keeps roaring stronger. So shock therapy is get it over, get it done, stop hyperinflation, and then start rebuilding your economy so you achieve growth. ^[3]

De esta manera, la hiperinflación fue detenida en solamente una semana. Sachs presentó un memorándum a Paz Estenssoro con recomendaciones y luego de retornar a su cátedra fue invitado a realizar reformas similares en Polonia y Rusia.

Uno de los mayores méritos del programa de estabilización fue precisamente el hecho de tener suficiente credibilidad entre la ciudadanía. Cuando la Nueva Política Económica fue anunciada se pensaba que tanta ambición podía ser sostenida por la sociedad solamente bajo una dictadura como las del pasado más reciente, o como las similares que se llevaban a cabo en Chile bajo la dictadura de Augusto Pinochet.

Siguiendo a Sánchez de Lozada (2001):

At that time, there were two big arguments. First of all, people felt you couldn’t stop hyperinflation in a democracy; that you had to have a military government, an authoritarian government to take all these tough steps that had to be taken. Bolivia was the first country to stop hyperinflation in a democracy without depriving people of their civil rights and without violating human rights. [4]

No obstante, tal vez por falta de convicción o, peor aún, escaso dominio teórico sobre la naturaleza del problema, a pesar de que se detuvo la medida de desdolarización, así como respecto de las empresas públicas, se cometió el grave error de no establecer la reforma más importante: se perdió la oportunidad de “desnacionalizar” la moneda de manera definitiva al preservar la moneda nacional estableciendo su curso legal en manos del monopolio público de emisión monetaria que es el Banco Central de Bolivia. En otras palabras, no se estableció garantía alguna para que un capítulo hiperinflacionario no volviera a ocurrir en el país. Esto es lo que constituye el pecado monetario del 21060. Luego de la estabilización simplemente se sustituyó el nombre de la moneda nacional de “peso boliviano” con “boliviano”.

Se trató de un plan que podría ser considerado más como una derivación del sentido común. Como el entonces Ministro de Finanzas (1986-1988) y uno de los integrantes fundamentales de la comisión secreta, Juan L. Cariaga afirmó:

We didn’t use highly sophisticated economic theory to deal with hyperinflation. We just used very simple things, such as from now on the government will only spend what it gets. You get one peso, spend one peso; you get two pesos, spend two pesos. If we don’t have it, we don’t spend it. No borrowing from the Central Bank, and therefore the Central Bank did not have to print money. [5]

Las consecuencias de este problema llegarían tan pronto como a fines del mismo año con el rebrote de la hiperinflación. El mercado de metales de Londres había suspendido las operaciones de estaño provocando un desplome del 55 por ciento en los precios de las exportaciones de Bolivia, generando un nuevo golpe al presupuesto público que se sumaba al de la renuncia del entonces ministro de planificación, Guillermo Bedregal, quien había pedido un aumento de los salarios del 50 por ciento para evitar una nueva explosión de precios.

Sachs tuvo que volver al país, pero para esta oportunidad había encontrado en la biblioteca de Harvard el libro que George J. Eder había escrito sobre su experiencia en Bolivia y el sabotaje de su plan de estabilización y reformas: la solución definitiva se encontraba en el BCB luego de que vendiera sus reservas de divisas (dólares estadounidenses) a cambio de la moneda nacional que nuevamente se acababa de emitir, medida que, además, finalmente hizo posible la reconstitución del sistema financiero.

Luego de aquella operación, Sachs aseguró (2005):

Después de aquella escaramuza, la hiperinflación no regresaría jamás, ni siquiera como amenaza. [6]

Guy Sorman, por su lado, destaca del viaje que emprendió a Bolivia para entrevistarse con Víctor Paz Estenssoro, quien se había convertido muy sorpresivamente en un defensor del capitalismo y líder de libre mercado más comprometido en América Latina:

Paz Estenssoro’s policies have nothing liberal about them; they are totally reactionary. [7]

Y más tarde, incluyendo a otros gobernantes latinoamericanos que llevaron similares reformas en la misma época, Sorman agregó:

Why have all these all-powerful men resorted to a liberal vocabulary? Why do they insist on privatization, the spirit of enterprise, market forces? This rhetoric is partially imposed by the quasi-bankruptcy of governments, which are then condemned to seek from private capitalism what they can no longer find in state coffers. [8]

Por su lado, Juan Antonio Morales sostuvo:

(La Nueva Política Económica) no llegó con el carro de las grandes ideologías, ni como fruto de la visión de pensadores identificados con ella, sino que fue transmitida por un discurso tecnocrático, inspirado en valores como eficiencia, productividad y lucha contra la corrupción. No se insistió demasiado en el principio liberal de la implicación entre democracia y libertad económica. El presidente Paz Estenssoro y su ministro de planeamiento, Gonzalo Sánchez de Lozada, veían a la NPE como un medio para reconstruir la autoridad del Estado y para restablecer el principio de autoridad. Ni Paz Estenssoro ni Sánchez de Lozada recogían el argumento neoliberal de que mercados libres conducen a la mejor asignación de recursos, sino como la única manera de evitar la proliferación de la corrupción. Con un Estado achicado se reduciría el juego de influencias de los grupos de presión que veían en el gobierno la mejor manera de obtener una parte más grande de la redistribución del ingreso nacional. [9]

Sánchez de Lozada incluso habría llegado a decir:

Más que un programa estrictamente económico, la Nueva Política Económica es un plan político que tiende al restablecimiento de principios fundamentales para el funcionamiento de la República, en ausencia de los cuales se corre el grave riesgo de precipitarse en el camino de la desintegración del Estado nacional. [10]

Y de hecho Sachs también afirmó:

My recommendations for a quick removal of price controls and currency convertibility, sometimes labeled “shock therapy” by the journalists, aimed to end extreme shortages, stabilize the economy, and create the conditions for economic growth. It did not aim to create a pure “free-market” economy. [11]

Con el nuevo gobierno de Jaime Paz Zamora (1989-1993), que sucediera al de Paz Estenssoro, se realizaron tímidas reformas enfocadas a privatizar parcialmente las pequeñas empresas estatales, pero las grandes consideradas como estratégicas quedaron intactas probablemente para su reactivación todavía en manos del Estado. Pero no sería sino a mediados de la década de 1990 que las empresas públicas serían inicialmente privatizadas con el Plan de Todos, las reformas de segunda generación.

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[1] Ver Cariaga, 1997, y Pacheco, 2008.
[2] Sachs, 2005,  pp. 141-42.
[3] Yergin y Stanislaw, 2001.
[4] Ibid.
[5] Commanding Heights, Capítulo 11, Shock Therapy Applied, 2001.
[6] Sachs, 2005, p. 153.
[7] Sorman, 1990, p. 114.
[8] Ibid.
[9] Morales, Cambios y consejos neoliberales en Bolivia, Nueva Sociedad Nº 121, septiembre-octubre de 1992, pp. 134-143.
[10] Morales, 2012b, p. 250.
[11] Sachs: Economic Reforms in Bolivia, Poland in the 80s and 90s, A Look at the Data. www.jeffsachs.org, 8 de marzo de 2012.

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