Las instituciones sí que importan

Infolatam

La diferencia de énfasis. Creo que América Latina tiene una ventana de oportunidad –resultado del profundo proceso de reconfiguración del orden económico internacional que viene teniendo lugar– de la que puede sacar excelentes réditos si la sabe aprovechar. Pero si se toma en cuenta el alto grado de incertidumbre que aún afecta a los mercados internacionales pese a las buenas noticias que siguen originándose en nuestra región, mi recomendación es que seamos moderados con nuestro optimismo.

La diferencia de fondo. Curiosamente, Cox no menciona expresamente el fortalecimiento institucional dentro de su listado de retos claves para que América Latina dé un salto hacia adelante durante esta década. En mi opinión, sin un mejoramiento sustancial de las instituciones –precisamente uno de los principales talones de Aquiles de nuestra región– no veo posible que América Latina mejore la calidad y legitimidad de su democracia ni profundice su proceso de desarrollo.

La experiencia comparada muestra que la baja calidad institucional es una fuente de inestabilidad que termina perjudicando no sólo la democracia, sino también el desempeño económico, la calidad de vida y las oportunidades de progreso de los ciudadanos.

A mediados del siglo pasado, para lograr un buen crecimiento económico los modelos teóricos asignaban importancia capital a la tasa de ahorro e inversión, al progreso tecnológico y al crecimiento de la población. Varios años después, surgió la corriente denominada neoinstitucionalismo económico, liderada por los premios Nobel Ronald Coase (1991) y Douglas North (1993), cuyo fundamento sostenía que “las instituciones son las reglas de juego de la sociedad o, más formalmente, los constreñimientos u obligaciones creados por los seres humanos que dan forma a la interacción humana; en consecuencia, éstas estructuran los alicientes en el intercambio humano, tanto en el político como en el social o económico. El cambio institucional delinea la forma en que la sociedad evoluciona en el tiempo y es, a la vez, la clave para entender el cambio histórico”.

El pensamiento que predomina en la actualidad señala que las instituciones relevantes para el funcionamiento de una sociedad no son sólo la ley y el orden, así como el establecimiento de principios claros respecto de los derechos de propiedad (públicos y privados) y de los contratos, sino que también se requieren instituciones de regulación e instituciones políticas con alto nivel de legitimidad social.

Como bien ha dicho el premio Nobel Amartya Sen (1998), el ejercicio de los derechos políticos y civiles no sólo tiene el valor democrático intrínseco de ampliar el grado de posibilidades y opciones de la ciudadanía; también tiene valor instrumental de identificar y conceptualizar sus necesidades y de estructurar políticas e instituciones para abordarlas de la manera más eficaz. Por ello, el buen funcionamiento democrático (división de poderes, legitimidad de sus principales instituciones, Estado de derecho y seguridad jurídica, transparencia y rendición de cuentas) es una condición sine qua non para un desarrollo equitativo y sostenible.

Por otra parte, las instituciones afectan el diseño y la ejecución de las políticas públicas, cuya calidad depende en gran medida de cuatro dimensiones fundamentales: 1) partidos políticos programáticos e institucionalizados; 2) una legislatura con sólida capacidad para elaborar políticas; 3) un poder judicial independiente, y 4) una administración pública bien desarrollada-

Los liderazgos también importan

Pero si las instituciones importan, y mucho, la calidad de los liderazgos es también critica, ya que los líderes políticos pueden desempeñar una función positiva como catalizadores en el desarrollo de las instituciones. Importa de manera especial la capacidad de éstos para cooperar y alcanzar acuerdos que perduren en el tiempo. Por el contrario, liderazgos disfuncionales suelen resultar marcadamente negativos, ya que permiten que las cosas se realicen pero a costa del debilitamiento de las instituciones.

Coincido con Cox acerca de la importancia de contar con un liderazgo comprometido con una visión de largo plazo que supere la óptica estrecha de los ciclos políticos. En efecto, al interrogarse sobre las causas del creciente rezago de América Latina en relación con otras regiones del mundo cuyo nivel de desarrollo era menor hace tan sólo dos o tres décadas, Paulina Beato y Antonio Vives identifican la ausencia de consensos sociales básicos que den continuidad a las políticas como una de las principales causas de ese rezago.

Una agenda para América Latina

De ahí la importancia de que los países de América Latina diseñen y pongan en marcha una agenda –con rango de política de Estado de mediano y largo plazo– dirigida al fortalecimiento institucional, en particular en lo que refiere a la calidad de la política y de los liderazgos, la transparencia, la seguridad jurídica y la modernización del Estado.

Cabe tener presente que la calidad de las instituciones no se construye de un instante a otro, por lo que es necesario un esfuerzo sostenido en el tiempo para avanzar efectivamente en esta materia. Importa asimismo poner particular cuidado en el proceso de reforma. Hay que evitar cometer el error de reproducir instituciones que funcionan en otros contextos; como bien ha dicho Douglas North, las instituciones “viajan mal”. Por ello debe evitarse un enfoque meramente tecnocrático y recetas únicas. Por el contrario, las instituciones se reforman en función del contexto económico, político, social y cultural dentro del cual operan. El proceso debe ser abierto, plural, inclusivo y participativo, así como asentarse fuertemente en amplios consensos políticos y sociales que le otorguen legitimidad y sostenibilidad en el tiempo.

En síntesis: las instituciones no sólo importan para tener una mejor democracia y desarrollo sino también, y sobre todo, para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Sin embargo, es imposible que las instituciones sean buenas sin una buena política. Y es imposible una buena política sin buenos liderazgos. Y sin instituciones, buena política y liderazgos funcionales es casi imposible llegar a consensos básicos que sirvan de base para la adopción de políticas de Estado de mediano y largo plazo. Éste es el círculo virtuoso por construir. En otras palabras, en mi opinión, sin instituciones que permitan mejorar la eficiencia y transparencia de las políticas públicas será difícil que Amerita Latina dé un salto sostenible hacia adelante como el que pronostica Cox.