Donde las cifras fallan: Midiendo el crecimiento del gobierno grande

Todos saben que el gobierno ha crecido, pero nadie sabe exactamente cuánto. El gobierno tiene muchas dimensiones, algunas de las cuales desafían su mediciónexacta . Desafortunadamente, las dimensiones que resultan más fácilmente factibles de ser cuantificadas no son necesariamente las más importantes. Alguien que se limite a un examen de los indicadores cuantitativos disponibles, como lo hacen la mayoría de los economistas que trabajan en este área, podría fácilmente arribar a conclusiones espurias. Sin embargo, alguna atención se le debe prestar a tales mediciones. Empleadas con cautela, pueden proporcionar información valiosa.

¿Cuánto ha crecido el Gobierno?

Un indicador ampliamente utilizado es el gasto del gobierno (federal, estadual, y local) respecto de los bienes finales y los servicios concernientes al Producto Bruto Nacional (PBN). En los albores del siglo veinte, esta participación rondaba entre un 6 y un 7 por ciento y fluctuaba poco año tras año. Durante la Primera Guerra Mundial, los esfuerzos de asignación y de movilización del gobierno federal llevaron a la participación gubernamental por encima del 21 por ciento del PBN. Después de la guerra, descendió tan rápidamente como había ascendido, estabilizándose durante los años 20 en un nivel ligeramente más elevado que aquel de la preguerra.

Con el inicio de la Gran Depresión, la participación del gobierno se incrementó desde cerca de un 8 por ciento a finales de los años 20 hasta alcanzar una meseta de entre el 14 y el 15 por ciento durante la era del New Deal. Notablemente, el aumento inicial en 1930-32 ocurrió debido a que el PBN cayó abruptamente mientras que el gasto gubernamental para los bienes y servicios comúnmente producidos seguía más o menos siendo el mismo. Después de 1933, el gasto del gobierno aumentó pero el PBN creció a una tasa porcentual casi idéntica; por lo tanto la participación del gobierno se estabilizó otra vez. El nivel de 1932-40 era aproximadamente dos veces aquel de la era de la pre-Depresión, lo cual atestigua tanto la vitalidad de los programas de gasto del New Deal como la ausencia de una completa recuperación económica previa al refuerzo paulatino de la defensa.

La movilización masiva de comienzos de los años 40 produjo por lejos la mayor participación gubernamental jamás alcanzada. En la cúspide, en 1943-44, el gasto del gobierno para los bienes y servicios comúnmente producidos dominaba más del 46 por ciento del PBN. Del mismo, las compras relacionadas con la defensa implicaban nueve décimas partes. La rápida desmovilización hizo caer la participación gubernamental durante el período 1946-50 al rango del 11 al 15 por ciento, levemente por debajo del nivel de la preguerra.

El estallido de la Guerra de Corea, condujo a otro abrupto incremento de la participación gubernamental, desde cerca del 13 por ciento en 1950 al 22,5 por ciento en 1953. Pese a que una cierta reducción siguió al cese de las hostilidades en Corea, la participación del gobierno se ha mantenido en un nivel alto, cerca de un-quinto del PBN, desde entonces. Notablemente, esta meseta de la posguerra de las tres últimas décadas mantiene la participación gubernamental en el PBN en aproximadamente tres veces el nivel mantenido antes de la Primera Guerra Mundial. En base a este indicador, entonces, el gobierno durante el siglo veinte se ha vuelto tres veces más importante respecto de la economía.

Observando todos los gastos de gobierno, no tan sólo aquellos para los bienes y servicios comúnmente producidos, los concernientes al PBN revelan un patrón temporal distinto. Esta medición más amplia, que incluye a las diversas transferencias de pagos gubernamentales, evidencia que el gobierno ocupó un nivel algo más alto después de la Primera Guerra Mundial: del 10 al 12 por ciento en el periodo de posguerra en comparación con un 6 al 7 por ciento antes de la guerra. Exhibe también el familiar salto a comienzos de los años 30 y una meseta de cerca del 18 al 21 por ciento hacia finales de los años 30; el enorme incremento durante la Segunda Guerra Mundial fue seguido por un revés completo antes de 1948; una fuerte subida entre 1950 y 1953; y, a diferencia del índice discutido precedentemente, una tendencia ascendente a partir de mediados de los años cincuenta hasta comienzos de los años 80 que eleva los desembolsos del presupuesto gubernamental desde cerca del 26 por ciento al 36 por ciento del PBN.

Esta tendencia ascendente durante los años 60 y 70 aconteció enteramente debido a que las transferencia de pagos del gobierno, principalmente dentro del sistema de la Seguridad Social, se incrementaron más rápidamente que el PBN. Por esta medición, el gobierno se ha vuelto cerca de cinco a seis veces más grande en relación a la economía durante el siglo veinte. Incluyendo las transferencias de pagos del gobierno así como las compras de bienes y servicios comúnmente producidos, uno obtiene una medición mejor calculada para revelar la aparición del moderno estado de bienestar. No resulta asombroso, que esta aparición haya sido sostenida justamente durante los últimos setenta años, especialmente durante la era post-1956.

Otro indicador del tamaño del gobierno comúnmente utilizado es su participación en el empleo. El patrón temporal aquí revelado difiere de aquel exhibido por cualquiera de los índices del gasto. Los empleados del gobierno aumentaron levemente más rápido que la fuerza laboral incluso antes de la Primera Guerra Mundial, alcanzando una participación de casi el 5 por ciento en vísperas de la guerra. Esta participación trepó por encima del 6 por ciento durante la guerra, retrocedió levemente entre 1920-21, y luego viró lentamente hacia arriba durante los años 20, alcanzando un 6,5 por ciento en 1930.

¿Cómo Medir el Empleo?

La historia del empleo gubernamental durante los años 30 suscita inusuales, de hecho únicas, complicaciones. Para contar este cuento, uno debe decidir qué hacer respecto de los “trabajadores de emergencia.” Estos individuos trabajaban en los programas administrados por las agencias de ayuda-laboral de “emergencia” tales como los Cuerpos Civiles de Conservación, la Administración Nacional de la Juventud, la Administración Federal de la Ayuda de Emergencia (bajo la cuál una agencia estadual de ayuda funcionaba en cada uno de los estados), la Administración de Trabajos Civiles, y la Administración del Progreso en los Trabajos. En esa época los mismos no eran considerados empleados “regulares” del gobierno. Subsecuentemente, los estadísticos económicos los contabilizaron como miembros desempleados de la fuerza laboral, un procedimiento que ha creado confusión y controversia entre los economistas en su descripción y análisis del mercado laboral durante la Gran Depresión.

Si uno sigue la práctica convencional, contabilizando a los trabajadores de emergencia como desempleados, entonces la participación del gobierno en la fuerza laboral civil aparece como que se ha mantenido casi constante durante los años 30, cayendo levemente entre 1931 y 1933 antes de incrementarse lentamente al 7,2 por ciento en 1939. Esta medida indica que la participación del gobierno trepó mucho más alto entre 1939 y 1944, cuando alcanzó un 11,1 por ciento sin precedentes. De esta manera, la Segunda Guerra Mundial parece haber estimulado una enorme expansión de la relevancia directa del gobierno en el mercado de trabajo civil.

Sin embargo, sí uno considera a los trabajadores de emergencia como empleados del gobierno—y es difícil ver porqué no deberían de ser considerados de esa forma—el curso de la historia luce completamente diferente. De esta manera, el incremento en la participación del empleo gubernamental se ve como que ha acontecido entre 1930 y 1936, con grandes incrementos especialmente en 1933 y 1934. En la cima, en 1936, los trabajadores del gobierno de todas las clases, constituían el 14 por ciento de la fuerza laboral civil, más de dos veces su participación en 1930. Después de 1938, a medida que las filas de los trabajadores de emergencia se achicaron, la participación del gobierno disminuyó; y para 1943, cuando solamente un puñado de estos peculiares trabajadores permanecía, el gobierno solamente empleaba a cerca del 11 por ciento de todos los trabajadores civiles, habiendo caído su participación tres puntos porcentuales completos desde el pico anterior. Según este índice más defendible, el realzado rol del gobierno en el mercado laboral resultó de la Gran Depresión. No fue hasta 1966, después de dos décadas de crecimiento constante de la posguerra, que la participación del empleo gubernamental excedió el nivel que había alcanzado en 1936.

Inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, la participación del empleo del gobierno cayó casi al 9 por ciento antes de iniciar una ascendente marcha a largo plazo. Desde finales de los años 60 se ha estabilizado en alrededor del 15 por ciento—tan sólo levemente por encima del pico alcanzado en los años 30. Notablemente, durante este periodo de posguerra, la parte del león del creciente empleo gubernamental ha tenido lugar en los niveles estadual y local. Entre 1947 y 1981, el empleo federal se elevó en menos de un millón de trabajadores, mientras que los empleados de los gobiernos estaduales y locales sumaron casi 10 millones a sus filas. Comparando la más reciente participación con aquella de finales del siglo, uno encuentra que el peso relativo del gobierno en el mercado laboral ha llegado a ser casi cuatro veces más grande.

La Esencia del Gobierno Grande

Podríamos continuar examinando las mediciones cuantitativas del crecimiento del gobierno (ej.: los ingresos fiscales, los fondos adeudados, los prestamos efectuados) pero poco se ganaría con ello. Aunque cada uno de dichos índices lanza una cierta luz sobre la cuestión en discusión, cada uno en un sentido fundamental no nos dice lo que realmente queremos saber. La dificultad básica se presenta porque las mediciones cuantitativas del tamaño del gobierno no se compadecen cercanamente—a veces en absoluto—con la esencia subyacente del gobierno, la cual es el poder coercitivo.

El gobierno puede crecer más grande, mucho más grande en términos de su participación en el gasto o el empleo, y todavía no convertirse en un Gobierno Grande. Lo que distingue al Leviatán es el alcance de su autoridad efectiva sobre el proceso de toma de decisiones económicas. Bajo ciertas circunstancias fácilmente imaginadas, el gobierno podría ser muy grande incluso rígidamente limitado. Podría ser necesario, por ejemplo, para el gobierno gastar y contratar empleados en elevadas cantidades, meramente para disuadir la agresión externa, mantener el orden interno, y para hacer cumplir los derechos de propiedad privada. Tal gobierno confinaría severamente el alcance de sus actividades, incluso su desempeño dentro de su propia esfera limitada requeriría una participación grande de los recursos de la economía. Los ciudadanos individuales seguirían siendo libres de decidir por sí mismos todas las cuestiones económicas básicas acerca de qué y cómo producir, determinando en este proceso de mercado en curso, la distribución del ingreso y de la riqueza. Innegablemente, la autoridad del gobierno sobre los recursos a través de los impuestos y del gasto disminuiría el agregado de las opciones disponibles para los ciudadanos. Pero dentro de las limitaciones fijadas por sus ingresos después de pagar impuestos, los ciudadanos seguirían siendo libres para determinar por sí mismos la asignación de los recursos de la economía. La pesada carga tributaria no indicaría nada más que el verdadero costo de preservar una sociedad ordenada y libre.

Diferencias No Mensuradas

Todos los índices cuantitativos del tamaño del gobierno comparten un defecto en común: sus cambios pueden indicar tanto variaciones en el alcance de la efectiva autoridad gubernamental o meramente alteraciones en el nivel en el cual el gobierno opera dentro de una esfera constante de autoridad. Por otra parte, por ejemplo, el gobierno puede aumentar su gasto y empleo para ampliar sus facultades reglamentarias sobre dimensiones previamente no reglamentadas del proceso de toma de decisiones económicas privadas. Así mismo, puede incrementar su gasto y empleo para agrandar o para mejorar el sistema judicial a fin de proporcionar una forma más rápida y más exacta de hacer cumplir los derechos de propiedad privada existentes. Los dos casos difieren totalmente en sus implicaciones para la naturaleza y el funcionamiento de la política económica, pero las mediciones cuantitativas estándar no puede distinguirlos.

Además, los índices cuantitativos pueden registrar poco o ningún cambio incluso cuando la sustancia del poder gubernamental cambia enormemente. Por ejemplo, insume los mismos recursos hacer funcionar a la Suprema Corte sin importar si las decisiones de ese alto tribunal confieren a los dueños de la propiedad privada mucha o poca protección contra las intromisiones del gobierno y de otros ciudadanos. Muchas agencias reguladoras funcionan con presupuestos minúsculos, y sin embargo producen efectos de gran envergadura sobre la asignación de los recursos. El gobierno estadounidense en el siglo veinte ha sido reacio a nacionalizar totalmente a la industria; la reglamentación de la industria privada ha sido el medio preferido del control gubernamental sobre la utilización de los recursos. En sus efectos económicos más importantes, esta tolerancia continuada de la propiedad privada nominal puede importar poco. Pero las cuentas lucen diferentes.

Cuando los dueños de las propiedades industriales gastan mil millones de dólares por orden de la Agencia para la Protección del Medio Ambiente o la Administración para la Seguridad y la Salud Ocupacional, estos gastos son registrados como “privados.” La interpretación usual, que el gasto privado significa una elección voluntaria, se encuentra enteramente injustificado bajo tales condiciones. Y los indicadores cuantitativos del tamaño del gobierno comúnmente citados, fracasan completamente al capturar este rasgo fundamental de nuestro Gobierno Grande moderno.

El gasto y el empleo gubernamentales son manifestaciones derivadas del poder del gobierno. Antes de que el mismo pueda gastar o emplear personal, el gobierno debe obtener la facultad para promover un propósito público especifico. Si tal autoridad no puede ser obtenida (una cuestión legislativa) y sostenida (una cuestión judicial), entonces la cuestión queda establecida: sin autoridad, ningún programa. Si la autoridad ampliada es obtenida y sostenida, el gobierno puede ejercitar sus facultades recientemente adquiridas en los distintos niveles. Ejercitar esta autoridad en niveles más altos del costo de los recursos, no implica un alcance más amplio de la autoridad gubernamental.

Durante las tres últimas décadas, por ejemplo, los gastos de la Seguridad Social para las pensiones a la vejez se han rápidamente multiplicado por miles de millones sobre miles de millones de dólares (billones en inglés). Sin embargo, la tendencia ascendente de estos gastos no significa ninguna nueva acumulación del Gobierno Grande durante ese período. El gobierno ha poseído la facultad para efectuar estos pagos desde que la Ley de la Seguridad Social fuera sancionada por el Congreso y confirmada por la Suprema Corte en los años 30. Los acontecimientos de los años 30 crearon el nuevo potencial para este tipo de actividad gubernamental; los acontecimientos subsecuentes han determinado solamente el grado en el cual ese potencial sería utilizado. Como un gobierno limitado, el Gobierno Grande puede operar sobre una amplia gama de absorción de recursos de la sociedad.

En Síntesis

Los indicadores cuantitativos del crecimiento del gobierno son ciertamente convenientes; los periódicos los divulgan a diario, y las discusiones cotidianas hacen constante referencia a ellos. Utilizados con precaución, pueden expresar información valiosa. Sin embargo, no debemos olvidar que estos índices describen solamente las manifestaciones derivadas y no la esencia del Gobierno Grande.

Esa esencia es el poder coercitivo. Su extensión no puede ser exactamente mensurada por los indicadores del gasto gubernamental, de los impuestos, o del empleo. El poder coercitivo del gobierno tiene su fuente en las acciones de las legislaturas, las agencias reguladoras, y las cortes. Estos cuerpos gubernamentales pueden, y a menudo lo hacen, ampliar su dominio sin gastar un solo dólar adicional o emplear a un solo empleado adicional. Por supuesto, gastos, impuestos, y empleos adicionales del gobierno frecuentemente le siguen tarde o temprano. Para el momento en que ocurren, sin embargo, el ciudadano que se opone al crecimiento del gobierno descubre que el caballo hace mucho que se escapó del granero: los burócratas atrincherados y los beneficiarios del programa tornan virtualmente imposible deshacer lo que ya se ha hecho.

Limitar el alcance del Gobierno Grande moderno requiere más que contener su gastos, impuestos, y empleo. Es esencial que la creación y la extensión de la autoridad gubernamental sea restringida a sus orígenes. Aquí como en cualquier otra parte, unos gramos de prevención funcionan más eficazmente que unos kilos de curación.

Traducido por Gabriel Gasave