Líderes y crisis

El reciente “Panorama Económico Mundial” publicado por el Fondo Monetario Internacional (FMI) contiene una interesante sorpresa: un capitulo sobre reformas institucionales, a las que se responsabiliza por el éxito o el fracaso económico de los países.

Las instituciones son definidas como “el conjunto de reglas formales -y de convenciones informales- que proporcionan el marco para las interacciones humanas y que dan forma a los incentivos de los integrantes de la sociedad”. No está mal. Alguien en el FMI ha estado leyendo al Premio Nobel Douglass North.

Las buenas instituciones-prosigue el informe-son aquellas que generan “medios ambientes libres de rentas en los cuales los grupos pequeños no son capaces de sacar ventaja de-por ejemplo-una posición monopólica en una industria o actividad en particular, ni poseen un acceso privilegiado a los recursos naturales”. Los países que prosperan son aquellos en los cuales el gobierno no tuerce las reglas para favorecer a ciertos grupos ni limita el ingreso al mercado de quienes carecen de poder. Si las instituciones en Africa fueran reformadas hasta alcanzar el nivel de las del Asia en vías de desarrollo–se nos dice-el PBI del Africa se duplicaría.

Hasta ahora, todo bien. El FMI analizó a sesenta y cinco países que han emprendido reformas institucionales durante las tres últimas décadas, preguntándose qué determina el cambio institucional. Aquí es donde el estudio se mete en aprietos. A fin de responder a este interrogante, el Fondo realizó ejercicios econométricos que combinan la información sobre diversos países y arrojan ciertos patrones. El problema es que los ejercicios econométricos no funcionan cuando se usa como base factores que tienen que ver con las ideas, las decisiones y los contextos históricos en lugar de los números.

El FMI concluye que la apertura comercial, la libertad de prensa, los países vecinos con buenas instituciones, un nivel educativo más alto y unos mayores ingresos per cápita de partida tienden a ser determinantes para que se produzcan reformas institucionales. Pero una mirada a los países en los que ha habido cambios institucionales indica que la mayoría de estos factores siguieron a las reformas en lugar de precederlas.

La apertura de los países al libre comercio es un cambio institucional en sí mismo. Chile privatizó las empresas y liberalizó los mercados internos aún antes de que el país se abriera a un comercio internacional sustancial (sólo recientemente redujeron sus aranceles a un promedio de poco más del 2 por ciento.) Estonia se deshizo de sus aranceles en la etapa inicial de la reforma, comenzando una secuencia de cambios que luego abarcó otras áreas institucionales.

La libertad de prensa es extremadamente importante, pero no es un prerrequisito para la reforma institucional. No hay libertad de prensa en China y la burocracia dictatorial del país realiza reformas desde el año 1978. Los buenos vecinos no son necesariamente un gran incentivo. Si ese fuera el caso, México hubiese copiado las instituciones de los Estados Unidos mucho tiempo atrás. Irlanda estuvo atada a Gran Bretaña durante siglos antes de que se decidiera a ponerse al día institucionalmente.

Los niveles más altos de educación tampoco son una precondición de la reforma. España tenía uno de los niveles educativos más bajos de Europa occidental cuando Franco comenzó a abrir a la economía y eso no había variado en la época en que Felipe González se desprendió de muchas instituciones caducas en los años 80. Los dos países reformistas más exitosos del Africa -Botswana y Ghana- no poseen niveles de educación superiores a los de países latinoamericanos con un mediocre historial reformista, como Honduras y Paraguay.

Finalmente, un mayor ingreso per cápita de partida puede en verdad operar en contra de las reformas. Argentina fue próspera durante medio siglo (incluyendo los albores del siglo 20) y luego produjo a Juan Domingo Perón, el destructor de esa prosperidad. Bolivia fue la primera democracia latinoamericana en abocarse a las reformas a mediados de la década de 1980 y tenía el ingreso per capita más bajo de América del Sur (las reformas fueron en definitiva insuficientes pero también lo fueron las que se dieron en otros países.)

He aquí dos factores que el FMI podría considerar como determinantes para las reformas institucionales: el liderazgo y las crisis. Los países que hicieron reformas más exitosas poseían liderazgos ilustrados en épocas de perturbación política, económica o social. La combinación de estos dos factores creó las condiciones para la reforma, lo mismo histórica que contemporáneamente.

En el Japón del siglo diecinueve, el surgimiento del liderazgo de los Meiji en una época de conflicto con los EE.UU. tras un largo aislamiento creó las condiciones para la modernización. En el mismo siglo diecinueve, el incesante liderazgo de Richard Cobden y de John Bright en Gran Bretaña combinado con la Hambruna de la Papa en Irlanda permitió la derogación de las Leyes del Maíz.

En épocas contemporáneas, el lúcido liderazgo que surgió en los círculos opositores bajo el comunismo en Europa Central fue capaz de tomar las riendas tras el colapso del totalitarismo. Estoy pensando en la Carta 77 en Checoslovaquia y en los intelectuales de Budapest, por no mencionar al movimiento Solidaridad en Polonia, que poseía un liderazgo menos intelectual aunque igualmente importante (al menos en la etapa inicial). En Nueva Zelanda, la crisis económica de los 80 junto con la aparición de una conducción visionaria en el Partido Laborista (improbable catalizador del cambio) con gente como Roger Douglas hizo posible una transformación liberal. Incluso en China la crisis planteada por el desastre de la Revolución Cultural y el surgimiento de Deng Xiao Ping, un déspota muy intuitivo, provocaron la reforma.

En América Latina, la crisis de la hiperinflación en la década de 1980 produjo un enfrentamiento entre los estatistas que deseaban nacionalizarlo todo y los proteccionistas que querían mantener la propiedad privada. El resultado fue una reforma preventiva empujada por estos últimos. No generó los resultados deseados, pero esa es otra historia.

El liderazgo y las crisis no pueden ser medidas de forma econométrica. Pero si aspiramos a que las reformas sean más creíbles a ojos del escéptico, seamos claros respecto de sus causas.