Los orígenes bélicos de la moderna retención del impuesto a las ganancias

Las guerras han sido siempre las ocasiones más propicias para la introducción de nuevas formas de tributación. Al inicio de una guerra, el Estado precisa de pronto ingresos adicionales para solventar el personal y los materiales para encarar el conflicto. A pesar de que los gobiernos típicamente aumentan las tasas de los impuestos explícitos existentes y elevan la tasa del “impuesto inflacionario” oculto al incrementar abruptamente la cantidad de dinero, estas medidas a menudo resultan ser insuficientes, y deben ser pergeñados otros medios para extraer rápidamente recursos del público. Una forma de capturar más ingresos es la de reducir la evasión impositiva mediante la incautación de las ganancias de la gente aún antes de que quienes las generaron pongan sus manos sobre ellas. Este procedimiento se ha vuelto conocido como la retención impositiva en el origen, o simplemente retención.

Los precedentes para la retención de impuestos en los Estados Unidos se remontan tan lejos como a la Guerra Civil, cuando la Tesorería retuvo impuestos debidos por los empleados federales en virtud de la Ley del Impuesto a las Ganancias adoptada en 1862, hasta que una enmienda de 1864 eximió de tributar a los salarios federales. La Ley del Impuesto a las Ganancias originada por la guerra fue derogada en 1872, y una ley sobre el mismo tributo promulgada en 1894 fue rápidamente declarada inconstitucional (pero no porque gravaba a los sueldos y salarios). Inmediatamente después de la ratificación de la Sexta Enmienda y la aprobación de la legislación sobre el Impuesto a las Ganancias en 1913, los tributos fueron retenidos en su origen. Sin embargo, este sistema provocó tantos reclamos por parte de los empleadores, que incluso el secretario del tesoro, William Gibbs McAdoo, recomendó su eliminación, y en 1917 el Congreso retiró su autorización. Después de la aprobación de la Ley de Seguridad Social en 1935, los impuestos sobre la nomina salarial que ella autorizaba fueron recaudados en el origen, pero los impuestos a las ganancias todavía no.

Antes de la Segunda Guerra Mundial los individuos que adeudaban el impuesto federal sobre sus ganancias generadas durante una año en particular abonaban el tributo durante el año siguiente en cuotas trimestrales. Por aquellos días, relativamente pocas personas pagaban impuestos a las ganancias. Tan remotamente como en 1939 menos de cuatro millones de declaraciones individuales eran completadas y la cuenta total de los contribuyentes llegaba a menos de mil millones de dólares, o menos del 4 por ciento de su ingreso neto imponible. Cuando tan pocas personas pagaban el impuesto a las ganancias y las sumas adeudadas en la mayoría de los casos eran tan pequeñas, el sistema de pago diferido no imponía una carga muy pesada y daba lugar a pocos reclamos de los contribuyentes.

No obstante, a partir de 1940, la carga impositiva se incrementó enormemente. A medida que el gobierno empezaba a movilizarse para participar en una gigantesca guerra global, sus demandas de ingresos crecieron a ritmo acelerado. El gasto federal se incrementó de $9 mil millones en el año fiscal 1940 a más de $98 mil millones en el año fiscal 1945. A pesar de que la mayor parte de esta escalada del gasto fue financiada con endeudamiento, enormes incrementos en las recaudaciones de impuestos tuvieron también lugar. En 1945, fueron presentadas 50 millones de declaraciones individuales del impuesto a las ganancias, y los contribuyentes debían más de $19 mil millones, o casi 20 veces la suma que los estadounidenses habían tributado en concepto de este impuesto apenas cinco años antes.

Milton Friedman trabajaba como economista en la Tesorería a comienzos de la guerra. En sus memorias de 1998, Two Lucky People, escrita con su esposa Rose, observaba: “Quedaba claro para todos nosotros en la Tesorería, mientras nos disponíamos multiplicar la cifra de ingresos a ser recaudada en concepto de impuesto a los ingresos personales, que sería imposible hacerlo a menos que pudiésemos desarrollar un sistema para recaudar los impuestos a medida que el ingreso era generado, no un año después”.

El principal problema vinculado a este cambio hacia un sistema de “reparto” era que cuando el cambio se efectuase, los contribuyentes tendrían que pagar los impuestos de dos años en un solo año—la suma adeudada bajo el antiguo sistema sobre los ingresos del año anterior y la suma debida bajo el nuevo sistema sobre las ganancias del presente año. Además de las bulliciosas quejas que dicha doble tributación seguramente produciría, sencillamente mucha gente sería incapaz de efectuar todos los pagos, especialmente cuando las obligaciones impositivas estaban siendo incrementadas drásticamente.

El problema de la transición desencadenó un enorme debate en el gobierno y entre el público. Tal vez la principal propuesta en 1942 provino de Beardsley Ruml, el tesorero de R. H. Macy & Co., quien era también el director del Banco de la Reserva Federal de Nueva York. Ruml propuso “perdonar” por complete las obligaciones impositivas del año anterior cuando se efectuase el cambio de sistema. La Tesorería objetó permitir tamaña cuantía de “perdón” y propuso como alternativa un diseño menos condescendiente.

Después de más de un año de discusión en la burocracia y el Congreso, la Ley de Pago Directo de Impuestos fue promulgada el 9 de junio de 1943. Establecía una complicada transición de perdón parcial. Tal como lo describió Friedman, básicamente la ley “cancelaba. . . las obligaciones impositivas de un año de 50 dólares o menos y el 75 por ciento del impuesto exigido sobre el menor ingreso de 1942 o 1943, requiriendo que el 25 por ciento restante fuese abonado en dos cuotas anuales idénticas”. Después de que el sistema entró plenamente en vigor, los empleadores retuvieron 8 mil millones de dólares en impuestos a las ganancias en 1944 y más de 10 mil millones de dólares en 1945.

Charlotte Twight, en un revelador capítulo de su libro de 2002, Dependent on D.C., demuestra que durante el prolongado debate que precedió a la aprobación de la ley de retención en 1943, sus proponentes utilizaron diversas tácticas para distorsionar sus trabajos, sus consecuencias y las razones del gobierno para procurarla. En particular, documenta que “la cancelación impositiva’ fue un engaño y entendida como tal por un significativo número de funcionarios del gobierno involucrados en su aprobación”.

El sistema de retenciones ha permanecido en vigor de manera continua desde 1943, aun cuando la Guerra que impulsó su creación concluyó hace 62 años, y la perpetuación del sistema ha contribuido enormemente a sustentar al Estado Leviathan de la posguerra. Tal como lo afirma Twight, “La retención es el mecanismo administrativo supremo que desde 1943 ha permitido al gobierno federal recaudar, sin protestas significativas, recursos privados suficientes como para financiar un Estado de Bienestar bastamente expandido”.

Reduce la conciencia del contribuyente

La propia Tesorería reconoce públicamente, en una ficha técnica sobre la historia del sistema tributario estadounidense colocada en su website, que la retención de la época de guerra no solamente “facilitó enormemente la recaudación del impuesto”, sino que “también redujo grandemente la conciencia del contribuyente de la cantidad de impuesto que estaba siendo recaudada, Ej. [,] redujo la transparencia del gravamen, lo cual facilitó la recaudación de impuestos en el futuro”. Algo de evidencia: en 2005 más de 130 millones de formularios individuales del impuesto a las ganancias fueron completados, brindándole al gobierno federal 1.108 billones de dólares (según la denominación estadounidense) en ingresos, y de esa suma, 787 billones, o el 71 por ciento, provino de las retenciones.

Friedman, quien admitió ser “uno de los arquitectos” de la propuesta de la Tesorería para el sistema de retenciones, señaló correctamente en sus memorias que el sistema “habría sido introducido sí yo hubiese estado o no involucrado”. La retención era un elemento esencial del arrebato gubernamental de los ingresos en épocas de guerra. “En ese momento”, concluyó Friedman, “nos concentrábamos resueltamente en la promoción del esfuerzo bélico. No teníamos consideración alguna por las consecuencias en el largo plazo. Nunca se me ocurrió en ese entonces que estaba ayudando a desarrollar la maquinaría que posibilitaría un gobierno al que vendría a criticar severamente como demasiado grande, demasiado intrusivo, demasiado destructivo de la libertad. Si embargo, eso era precisamente lo que estaba haciendo”.

Traducido por Gabriel Gasave

Este artículo es reimpreso con autorización de la edición de noviembre de 2007 de The Freeman.

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