Entreabriendo los cielos

Instituto Juan de Mariana

En los inicios de la aviación, algunos teóricos sostuvieron que el espacio aéreo debía ser libre. Sin embargo, tras la Gran Guerra esta idea se echó al cubo de la basura. Los estados se apropiaron del mismo y decretaron desde la primerísima Convención de París de 1919 la soberanía exclusiva y completa sobre el espacio que se levantaba sobre su territorio. Los cielos quedaron bien cerrados a la entrada de extraños y al cuidado de cada manto de protección estatal. A partir de entonces, la intervención pública fue intensa: se fijaron tarifas y cupos de vuelo, se impuso la restricción a la competencia y la propiedad pública de las aerolíneas (compañías de bandera), y la concesión de ayudas o subvenciones a fondo perdido fue lo habitual. La disciplina de mercado brillaba por su ausencia.

La Convención Internacional sobre Aviación Civil celebrada en Chicago a finales de 1944 vino a ratificar dicha situación, aparte de crear la OACI como agencia de la ONU para promover las normas y reglamentos únicos en la aeronáutica internacional. No obstante, se consideró que tal vez no fuese del todo mala la idea de permitir ciertas libertades del aire y, por tanto, entreabrir los cielos a la competencia. Para ello, se crearon mecanismos con el fin de que los estados firmantes liberalizaran los cielos de forma multilateral, cosa que, obviamente, fue un fracaso como lo han sido generalmente las rondas de la OMC para liberalizar el comercio mundial.

Lo único que ha funcionado son los acuerdos bilaterales entre estados o bloques de ellos, asemejándose la liberalización a lo ocurrido con los acuerdos preferenciales, como traté en un comentario anterior.  Hoy, la industria del transporte aéreo mundial se encuentra dominada y restringida por una maraña sumamente compleja de acuerdos paritarios entre Estados que determinan qué líneas aéreas pueden operar por cada ruta y qué precios y capacidad se pueden ofrecer en cada caso.

Las reglas de las rutas comerciales de la aviación nacional de los EE UU empezaron a liberalizarse a finales de los 70 mediante la desregulación del mercado doméstico y el cierre de la Civil Aeronautics Board; por su parte, se liberaron los vuelos internacionales con la firma de numerosos acuerdos bilaterales con otros Estados. Muchos países replicaron estos mecanismos de semi-apertura recíproca.

En los 80, una fuente más de presión para abrir los cielos fue la consolidación de los vuelos charters que, al no ser regulares, podían zafarse de la imposición de precios establecidos por la IATA, asociación controlada por las compañías de bandera e, indirectamente, por sus gobiernos. Europa tardó mucho más (1997) en conseguir una liberalización dentro de sus propias fronteras comunitarias, mediante la integración progresiva iniciada en 1990. Todo ello impulsó la aparición de compañías de bajo coste que, unido a las posibilidades que ofrecía Internet, revolucionaron el sector.

El 22 de marzo de 2007, los responsables políticos de gestionar el espacio aéreo más importante y rentable del mundo (EE UU y Unión Europa), que acapara el 60% de todo el tráfico existente, firmaron la liberalización entre ambos bloques. Las compañías aéreas de los países implicados operan ya desde marzo de 2008 casi libremente entre sus ciudades sin más limitación que la disponibilidad de slots. Se han establecido no obstante ciertos límites como la imposibilidad de adquirir la mayoría del capital o el control de una compañía aérea nacional (aún considerada sector estratégico). Queda todavía pendiente la conquista del último bastión del proteccionismo aéreo: la libertad de cabotaje que permite embarcar pasajeros y mercancías en un Estado que no es propio del avión y desembarcarlos en ese mismo país. Además, cabe la marcha atrás de cualquier parte firmante mediante la “cláusula de suspensión automática” y volver al rancio proteccionismo de antaño, caso de no respetarse la reciprocidad. A pesar de todo ello, dicho acuerdo es un hito en la historia de la desregulación de la aviación civil transatlántica. La firma de una segunda fase liberalizadora de dicho acuerdo está prevista para antes de septiembre de 2010; si se logra, muchos Estados de EEUU y de Europa se abrirán definitivamente y surgirán nuevas relaciones económicas, sociales y culturales entre ambas zonas.

La liberalización trae consigo mejores precios, mayores ofertas de rutas, crecimiento de las exportaciones y del turismo, un control de costes en las aerolíneas y más inversiones y ganancias para la economía en su conjunto tal y como sucedió con la apertura de los cielos norteamericanos en los 80 y europeos en los 90. Con ello se va a reestructurar necesariamente el sector. El baile de fusiones y/o alianzas no ha hecho más que empezar.

Por el contrario, aquellos países que han mantenido políticas restrictivas su número de visitantes y de carga aérea ha descendido, su oferta de rutas y vuelos ha sido deficiente con respecto a la demanda y sus usuarios han visto encarecerse el servicio de transporte aéreo. Ejemplo de ello es Latinoamérica y su caso paradigmático, Brasil, destino turístico que, debido a las políticas proteccionistas de su espacio aéreo en los años 80, registró una bajada del 44% de visitantes entre los años 1986 y 1990. En contraste, México, uno de los primeros en firmar un acuerdo bilateral con los EE UU en 1988, es el país latinoamericano que más turistas recibe al año.

Como acertadamente señala Adrián Ravier, es ya irrelevante que las líneas aéreas sean públicas o privadas, lo decisivo es el marco regulatorio: eliminar las restricciones legales, acabar completamente con la competencia controlada, permitir la entrada de cualquier transportador y garantizar idénticos derechos para cualquier compañía que opere en su territorio. Lo único que deberían hacer los responsables políticos en la materia es mejorar las infraestructuras aeroportuarias y llevar un control de los estándares de seguridad.

Lo mejor y más osado sería no esperar a conseguir acuerdos recíprocos sino establecer la apertura completa del espacio aéreo a cualquier operador de manera unilateral e irrestricta. El éxito sin paliativos de las políticas de liberalización unilateral llevadas a cabo (1) tanto por Singapur (hoy disfruta de uno de los mercados aéreos más importantes de Asia y casi el 10% de su PIB proviene de los servicios relacionados con ese sector) como por los Emiratos Árabes Unidos -con 92 líneas aéreas tanto propias (1,2,3) como extranjeras que sirven el mercado del reino y no recibiendo su línea nacional emiratí ningún privilegio sobre el resto- puede iluminar a los gobernantes dubitativos entre abrir o no sus cielos.

(1) Guatemala tuvo una política total de cielos abiertos de 1997 a 2000, pero sus gobernantes volvieron al proteccionismo de la reciprocidad tras ese breve lapso de tiempo de libertad irrestricta de sus cielos.